O líder do governo no Congresso Nacional, senador Randolfe Rodrigues (PT-AP), afirmou nesta quarta-feira (29/4) que o ambiente eleitoral pressionou o resultado negativo da votação da indicação do advogado-geral da União, Jorge Messias, para o Supremo Tribunal Federal (STF). Messias teve com 42 votos contrários e apenas 34 favoráveis. Para a aprovação, eram necessários 41 votos. Houve uma abstenção.

“O presidente da República fez o uso de sua atribuição, de sua prerrogativa, então não tem nada de erro disso. A circunstância impôs que a escolha do presidente fosse agora e a circunstância eleitoral pressionou o resultado de votação”, disse Randolfe.

Segundo o líder do governo, a derrota não altera a relação institucional entre o Palácio do Planalto e o Congresso. “Continua a mesma relação [entre Planalto e Senado], nós já tivemos vitórias e derrotas nesse Senado, no Congresso Nacional e no plenário da Câmara dos Deputados, e a relação institucional não mudou”, completou.

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Na história do STF, apenas cinco indicações foram rejeitadas pelo Legislativo. A última ocorreu em 1894, quando Barata Ribeiro e outros quatro indicados foram rejeitados pelo Senado, em sessões secretas.

Jorge Messias foi indicado pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) para a vaga aberta com a aposentadoria antecipada do ministro Luís Roberto Barroso, em outubro de 2025. No entanto, a indicação formal ocorreu apenas em 1º de abril deste ano, com o envio da mensagem presidencial ao Senado.

A rejeição de Messias provocou reações no governo, no Senado e no STF. Aliado de Lula, o presidente da CCJ do Senado, Otto Alencar (PSD-BA), lamentou o resultado e defendeu que o advogado-geral da União tinha condições de ocupar a vaga no Supremo. “Eu votei a favor do Messias. Acredito que ele reuniu todas as condições de ser um bom ministro do Supremo Tribunal Federal, respeito o voto de cada um e na minha análise é agora procurar continuar a vida dele”, afirmou.

Relator da indicação, Weverton Rocha (PDT-MA) classificou o resultado como uma “derrota para o governo” e atribuiu parte do placar ao ambiente eleitoral. Segundo ele, a votação reuniu votos da oposição e de senadores independentes que quiseram mandar um recado em ano de eleição. “Você tem uma mistura, nesse número, de senadores que já são da oposição e que tinham direito, claro, de criar uma expectativa de que votaria no secreto e, na hora, ficar muito à vontade de votar no que já tinha falado. Mas tem também votos de senadores que têm essa relação independente na Casa e que também precisava, ou quer, de alguma forma, em véspera de eleição mandar o recado”, disse.

Em nota, o presidente nacional do PT, Edinho Silva, criticou a decisão do Senado e disse que o episódio gera “uma importante instabilidade institucional”.

No STF, o presidente da Corte, Edson Fachin, manifestou respeito pela decisão do Legislativo e afirmou que o tribunal aguarda uma nova indicação para a vaga, que continua aberta. “Reitera, igualmente, o respeito à história pessoal e institucional de todos os agentes públicos envolvidos no processo, reconhecendo que a vida republicana se fortalece quando divergências são tratadas com elevação, urbanidade e responsabilidade pública”, afirmou.

O ministro André Mendonça, também do STF, se solidarizou com Messias. Disse respeitar a decisão do Senado, mas afirmou que o Brasil “perde a oportunidade de ter um grande ministro do Supremo”. Mendonça classificou o advogado-geral da União como “um homem de caráter, íntegro e que preenche os requisitos constitucionais para ser ministro do STF” e acrescentou: “Amigo verdadeiro não está presente nas festas; está presente nos momentos difíceis. Messias, saia dessa batalha de cabeça erguida. Você combateu o bom combate”.

Reação da oposição

Durante as articulações, PL e Novo fecharam questão contra a indicação de Jorge Messias. O senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ), pré-candidato ao Palácio do Planalto, adotou discurso contrário ao nome do advogado-geral da União.

Flávio afirmou que a rejeição de Messias não é motivo de comemoração, mas que o resultado reflete a insatisfação do Parlamento com o Supremo. Em caso de nova indicação ao STF, o pré-candidato lembrou a promessa do presidente do Senado, Davi Alcolumbre (União-AP), de não pautar o próximo nome antes das eleições.

“Eu não estou sentindo que eu tenho que comemorar. Uma pessoa ali que tem a trajetória jurídica dele, batalhou por vários meses”, ressaltou o senador do PL.
Na mesma linha, o senador Sergio Moro (PL-PR) enfatizou a insatisfação com o STF. “Espero que o Supremo Tribunal Federal possa, ele mesmo, fazer uma autorreflexão crítica.”

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Também em reação à votação, o senador Márcio Bittar (PL-AC) afirmou que a rejeição de Messias representou um recado do Senado ao Executivo.
“Não era só sobre um nome, era sobre limite. Hoje mostramos que nem tudo passa”, disse Bittar.

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O contrato de modernização de três linhas metropolitanas de São Paulo, divulgado em outubro de 2025, já possuía relevo próprio, seja pela extensão territorial da rede atingida, seja pela densidade tecnológica inerente à implantação de automação sobre ETCS Nível 2 [1] em ambiente metropolitano de alta complexidade operacional.

Agora, com a recente apresentação, em chave regional, de projetos ferroviários desenvolvidos no México e no Chile, sob a linguagem comum da transformação digital da mobilidade, o caso brasileiro é colocado em perspectiva ainda mais ampla, e, ao mesmo tempo, mais exigente. Não se trata mais de episódio isolado de atualização tecnológica, mas um movimento de reorganização ferroviária baseado em sistemas de comando, supervisão e tratamento contínuo de dados operacionais.

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O projeto abrange 140 quilômetros de trilhos, 46 estações e mais de 130 veículos, tendo sido apresentado como a maior implementação latino-americana de ATO [2] sobre ETCS Nível 2 [3] em redes urbanas maduras, submetidas a forte pressão de demanda, elevada sensibilidade a falhas e necessidade permanente de coordenação entre circulação, regularidade e resposta a contingências.

Portanto, a discussão sobre capacidade já não se esgota nos termos tradicionais da expansão física da malha, da renovação da frota ou da inauguração de novas estações. Passa-se a depender da forma pela qual a infraestrutura existente é governada, dos níveis de precisão que se tornam tecnicamente alcançáveis na condução da operação e, sobretudo, da possibilidade de converter essa nova inteligibilidade do sistema em parâmetros verificáveis de desempenho.

As redes de comportamento progressivamente mensurável alteram o ambiente normativo em que se inscrevem as obrigações do prestador, os instrumentos de fiscalização do poder público e os critérios pelos quais se pode aferir a utilidade pública do serviço.

Não há espaço para formulações genéricas sobre modernização. Há sim necessidade de maior densidade contratual e regulatória que considere variáveis como intervalo, aceleração, frenagem, parada, aderência entre programação e execução, recuperação após perturbações e regularidade de circulação passam a ser capturadas de maneira mais contínua, fina e rastreável.

A sofisticação técnica embarcada na infraestrutura desloca o centro do debate para a disciplina institucional do serviço. Já não basta identificar quais soluções foram implementadas, sendo indispensável compreender de que modo a nova inteligência operacional será absorvida pelo regime de prestação, pelo desenho das obrigações exigíveis, pelos mecanismos de controle e, ao fim, pela experiência concreta do usuário da rede metropolitana.

A relevância desse deslocamento se torna ainda mais evidente quando se observa que a digitalização ferroviária vem sendo apresentada, nos diferentes projetos latino-americanos, como instrumento de aumento de capacidade, eficiência de rede e coordenação da circulação.

No México, o contrato anunciado em março de 2026 envolve ETCS Nível 1 e soluções de planejamento operacional para corredor ferroviário federal superior a 300 quilômetros; no Chile, o projeto anunciado em novembro de 2025 foi apresentado como a primeira implementação de ETCS Nível 2 no país, cobrindo 87 quilômetros e incorporando arquitetura digital orientada à eficiência de rede.

O ponto comum entre essas iniciativas está no fato de que, uma vez acopladas à infraestrutura, elas ampliam a capacidade de observação, processamento e coordenação da operação, criando bases mais robustas para a conversão de desempenho em dado, de dado em evidência e de evidência em obrigação institucionalmente controlável.

Daí decorre uma consequência menos visível, mas igualmente importante para o direito da infraestrutura: em setores nos quais a prestação do serviço depende de coordenação técnica complexa, continuidade operacional e alocação contratual minuciosa de riscos e responsabilidades, a ampliação da mensurabilidade do sistema tende a produzir efeitos diretos sobre a própria gramática do cumprimento contratual.

O debate deixa de orbitar apenas em torno da entrega formal de ativos e passa a alcançar, com mais intensidade, a aderência entre desempenho prometido e desempenho efetivamente observado, a consistência dos indicadores utilizados para fiscalizar a operação, a materialidade das falhas, a imputação de responsabilidade por perturbações e a robustez dos mecanismos destinados a tratar desvios persistentes de serviço.

Nesse ambiente, o controle mais qualificado pode contribuir para maior previsibilidade operacional e até reduzir litígios associados à opacidade da execução. Isso não significa, porém, um efeito linear de pacificação. Ao elevar o grau de precisão com que falhas, efeitos e nexos causais podem ser identificados, o mesmo ambiente também amplia o campo de disputa sobre o que exatamente ocorreu, quem responde por isso e quais consequências contratuais ou regulatórias daí decorrem.

Esse ponto recomenda cautela contra uma leitura excessivamente celebratória da modernização. A incorporação de sistemas mais sofisticados de automação e sinalização não produz, por si, boa governança; ela apenas desloca o eixo da controvérsia e torna mais exigente a governança necessária. Infraestruturas mais inteligentes não dispensam contratos mais densos, fiscalização mais qualificada ou regulação mais inteligível; ao contrário, tornam mais custosa a permanência de arranjos institucionais incapazes de traduzir inteligência operacional em obrigação verificável de desempenho.

O ganho potencial de capacidade, previsibilidade e confiabilidade que acompanha a digitalização ferroviária pode permanecer parcial, reputacional ou assimetricamente apropriado se o desenho público-contratual não for capaz de absorver a nova camada de informação produzida pelo sistema e convertê-la em parâmetro efetivo de coordenação, controle e responsabilização. É por isso que o caso paulista merece atenção mais séria do que a usualmente reservada a anúncios empresariais de modernização.

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O que se projeta sobre São Paulo não é apenas a adoção de tecnologia ferroviária avançada em escala metropolitana, mas a abertura de um teste mais exigente sobre a maturidade institucional com que o poder público, os operadores e os órgãos de controle serão capazes de lidar com uma infraestrutura cujo funcionamento se torna mais denso em informação, mais sensível à aferição e mais apto a sustentar pretensões regulatórias de desempenho.

Em última análise, o verdadeiro alcance do projeto não estará apenas no que foi instalado, mas na capacidade de transformar a inteligência embarcada na rede em serviço mais regular, mais previsível e mais controlável. É nesse ponto, mais do que no brilho do equipamento, que a modernização ferroviária de São Paulo passa a interessar ao debate contemporâneo sobre regulação da infraestrutura urbana.

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[1] ETCS Nível 2: European Train Control System Level 2, padrão de sinalização e controle ferroviário baseado em comunicação contínua entre trem e via, com transmissão de autorizações de movimento em tempo real, permitindo maior precisão operacional, redução de intervalos e incremento de capacidade da rede.

[2] ATO: Automatic Train Operation, sistema de automação da condução ferroviária que auxilia ou executa funções operacionais como aceleração, frenagem, parada e controle de velocidade, conforme o nível de automação adotado.

[3] ATO sobre ETCS Nível 2: arquitetura operacional em que a automação da condução ferroviária atua integrada a um sistema avançado de controle e sinalização, combinando supervisão contínua da circulação com maior padronização da operação, regularidade do serviço e potencial de ganho de capacidade.

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O TST identificou, entre matérias de relevo, a necessidade de levar ao rito de IRR a seguinte questão: “a gerência compartilhada de agência bancária é suficiente, por si só, para afastar a incidência do artigo 62, II, da CLT?”. O Tema recebeu o número 293 e foi distribuído à relatoria da Ministra Liana Chaib. Embora a pesquisa não se limite ao universo dos estabelecimentos bancários, nele surgiram as primeiras provocações ao Poder Judiciário.

Dentre os ajustes especiais de trabalho, está o pacto de contratação de bancários, regrado pelos arts. 224 a 226 da CLT. São bancários aqueles trabalhadores que, qualificados a tanto, alienam seu labor a estabelecimentos bancários, assim identificados pelas regras próprias e pelos padrões definidos pelo Banco Central do Brasil.

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As peculiaridades originárias de tal labor (anacrônicas na contemporaneidade) ofereciam aos bancários alguns privilégios. Dentre eles, coloca-se com destaque a jornada de seis horas, de segunda a sexta-feira, com intervalos de quinze minutos, perfazendo trinta horas semanais de trabalho. A Lei exclui desse regramento os ocupantes de funções de gerência, fiscalização, chefia e equivalentes, submetidos que são às oito horas de jornada aplicadas aos trabalhadores em geral (CLT, art. 224, § 2º)[1].

O art. 62, II, da CLT[2], a seu turno, reporta-se àqueles altos empregados, detentores de confiança excepcional, que, efetivamente investidos em poderes de gestão e com remuneração diferenciada, não sejam submetidos a controle de horário. Reitere-se que são casos em que os poderes conferidos aos trabalhadores estão próximos aos do empregador ideal, não havendo necessidade de que o substituam plenamente (como orienta a supressão da expressão “mandato, em forma legal”, da redação original). Os poderes de gestão não estão enumerados e devem ser analisados em seu conjunto a cada caso concreto levado a exame judicial.

Ultrapassada qualquer desconfiança quanto à recepção do preceito pela Constituição de 1988, deve-se-lhe dar a voz recomendada por nova dinâmica, impressa pelo tempo às relações de emprego. Com efeito, se nenhuma regra, em sua necessária abstração, consegue abarcar todas as situações jurídicas contemporâneas à sua edição, o que dizer daquelas com as quais o futuro vai a todos surpreender? Nada é permanente, a não ser a própria impermanência das coisas, relembra a brocardo budista.

Dúvida não há de que, no universo bancário, os gerentes submetidos ao art. 62, II, da CLT são aqueles excluídos das disciplinas dos arts. 224, caput e § 2º, do mesmo Texto. As máximas da experiência não fazem difícil o entendimento do que seja um gerente-geral de agência. A atualidade, no entanto, afasta a concepção de empregado que possa, sempre e livremente, admitir ou dispensar bancários (embora possa sugeri-lo). Também não há que se exigir que estejam livres de toda subordinação, pois se cuida de condição inerente mesmo aos altos empregados, ainda que atenuada.

Confluíram à Justiça do Trabalho lides nas quais se questionava a potência da partilha das atribuições de gerente-geral entre dois funcionários de igual hierarquia, para fins de submissão ao art. 62, II, da CLT, com exclusão das regras limitadoras de jornada. Tanto decorreu da prática modernizadora de instituições bancárias, que passaram a adotar novo modelo de administração de suas agências, dividindo as atribuições dos antigos gerentes-gerais entre dois cargos pares, normalmente gerentes comerciais e gerentes administrativos, independentes entre si, cada qual com o governo livre de sua equipe e com atribuições próprias.

Não poucos julgados, de início, acolhiam tais pretensões, sob o fundamento de que a diluição horizontal das atribuições dos gerentes-gerais desqualificava a personagem a que se refere o preceito consolidado. Não se olvide que tais conclusões, no âmbito do TST, também englobavam casos em que o acervo instrutório dos autos indicava que um dos gerentes mantinha alguma dose de ascendência sobre o outro, aspecto de fato determinante e imutável pela impossibilidade de revolvimento de fatos e provas (Súmula 126 do TST).

Quando ausente essa última circunstância, no entanto, a orientação primeira trazia incômodo, dando tratamento isonômico a situações jurídicas distintas entre si e que desbordavam do padrão tradicional que levou à edição da Súmula 287 do TST. O verbete nega aos gerentes-gerais de agências bancárias o direito a horas extras, de vez que, com função hierarquicamente diferenciada, são afastados das regras que, no Direito do Trabalho, regulam os limites e acompanhamento de jornada.

Embora a gerência compartilhada conserve muito do genoma original das relações de emprego, o fato é que o progresso tecnológico e o rejuvenescimento da população que aporta no mercado de trabalho trazem, necessariamente, modernizados paradigmas e ritos às corporações. Nenhum bom resultado pode ser extraído de visões retrospectivas do mundo e do direito, incumbindo ao intérprete dar às normas jurídicas postas as expressões que espelhem a real dinâmica dos fatos e promovam o bem comum.

Sob essa ótica, a gestão compartilhada (ou liderança compartilhada – shared leadership) constitui forte tendência atual. Trata-se de afastar a visão vertical e hierarquizada da estrutura empresarial, para diluí-la horizontalmente, distribuindo encargos entre colaboradores de igual posição.

Marshall Goldsmith explica que, “com a globalização, a reestruturação intra e intersetorial e um número crescente de organizações que se fundem, a necessidade de flexibilidade dinâmica, ampla base de conhecimento e expertise são maiores do que nunca. A liderança compartilhada, em virtude de partir das melhores habilidades dos líderes combinadas, é testada como possível solução para se atender a essas carências empresariais desafiadoras”.

E continua: “a liderança compartilhada envolve maximizar todos os recursos humanos em uma organização, capacitando os indivíduos e lhes dando a oportunidade de assumir posições de liderança em suas áreas de especialização. Com mercados mais complexos ampliando as demandas de liderança, o trabalho, em muitos casos, é simplesmente demasiado para um só indivíduo”[3].

A gerência compartilhada, de certo modo, é expressão incipiente e híbrida dessa inclinação, mas já revela a necessidade de compreensão atualizada dos aplicadores do direito. Efetivamente, nenhum dano traz ao patrimônio jurídico dos trabalhadores a ela submetidos. Na medida em que, em agências bancárias, cada um dos gerentes (comercial e administrativo – imaginemos, ainda, as denominações) possui amplos poderes de gestão, dentro de seus segmentos, não lhes faltará o status que se reconhece aos gerentes-gerais. Trata-se, objetivamente, de redução de atribuições, diluídas horizontalmente, sem comprometimento dos poderes de comando.

O compartilhamento da gerência-geral de agência entre altos empregados, livres de controle superior direto e permanente, com poderes de gestão e remuneração destacadas, ainda autônomos na definição de seus horários de trabalho, não afasta a incidência do art. 62, II, da CLT. Não há óbice à escolha de dois ou mais funcionários para a gestão máxima de determinado empreendimento.

A jurisprudência não repudia as premissas postas. Assim é que a 1ª Turma do TST, sob relatoria do Ministro Luiz José Dezena da Silva (RR 1758-12.2014.5.03.0035) , decidiu que “apesar de a nomenclatura do cargo ocupado pelo autor não ser o de “gerente-geral”, ficou demonstrado pelo quadro fático consignado pelo Regional que o reclamante ocupava cargo de gerente comercial, autoridade máxima na área, não possuía superior hierárquico algum e a gestão da agência era compartilhada com gerente operacional. A SBDI-1, órgão uniformizador da jurisprudência desta Corte, tem o entendimento de que a gestão compartilhada da agência entre o gerente comercial e operacional não afasta o enquadramento na exceção do inciso II do art. 62 da CLT”.

Para que não paire qualquer dúvida, há de se destacar que, ao fundamentar  a tese vinculante do Tema 253, o TST trouxe ratio decidendi no sentido de que “está superada a jurisprudência colacionada pelo recorrente no sentido de que o exercício de gerência compartilhada é incompatível com a aplicação da Súmula nº 287, conforme se infere dos seguintes julgados: E-RR-96-73.2010.5.09.0071, SBDI-1, Relator Ministro José Roberto Freire Pimenta, DEJT 01/12/2023 e RRAg-0020293-06.2021.5.04.0523, 1ª Turma, Relator Ministro Amaury Rodrigues Pinto Junior, DEJT 01/07/2025”.

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Eventual decisão, no IRR 293, em sentido oposto, em tão curto espaço de tempo e sem justificativa densa, que enfrente a ratio anterior e demonstre mudança superveniente relevante (legal, fática ou constitucional), importaria violação dos arts. 5º, caput, II, XXXVI, LIV e LXXVIII, e 93, IX, da Constituição Federal, quando albergam os princípios da isonomia, da legalidade, da segurança jurídica, do devido processo legal e da necessária e legítima fundamentação das decisões judiciais.

Sob estes resumidos fundamentos e por imposição de legalidade e de segurança jurídica, será bem-vinda a tese de que a gerência compartilhada de agência bancária não é suficiente, por si só, para afastar a incidência do art. 62, II, da CLT .

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[1] “Art. 224. A duração normal do trabalho dos empregados em bancos, casas bancárias e Caixa Econômica Federal será de 6 (seis) horas continuas nos dias úteis, com exceção dos sábados, perfazendo um total de 30 (trinta) horas de trabalho por semana.

[…]

• 2º As disposições deste artigo não se aplicam aos que exercem funções de direção, gerência, fiscalização, chefia e equivalentes ou que desempenhem outros cargos de confiança desde que o valor da gratificação não seja inferior a um terço do salário do cargo efetivo.”

[2] Art. 62. Não são abrangidos pelo regime previsto neste capítulo:

[…]

II – os gerentes, assim considerados os exercentes de cargos de gestão, aos quais se equiparam, para efeito do disposto neste artigo, os diretores e chefes de departamento ou filial.”

 

[3] GOLDSMITH, Marshall. Sharing leadership to maximize talent. Harvard Business Review. Disponível em: <https://hbr.org/2010/05/sharing-leadership-to-maximize#:~:text=What%20is%20shared%20leadership%3F,in%20their%20areas%20of%20expertise>. Acesso em: 22. 08.2022. Tradução livre nossa.

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Não é a primeira vez que tratamos dos limites do poder normativo infralegal e o problema do gradual, mas cada vez mais visível e avassalador, esvaziamento da reserva legal e, portanto, do próprio Poder Legislativo, tema que tem tido cada vez mais lugar de destaque na pauta da academia e dos Tribunais, inclusive e em especial do Supremo Tribunal Federal. Sintomático do esvaziamento da reserva legal, fala-se, hoje, em “reserva do regulador”, para se referir a determinados temas técnicos que seriam infensos “à escolha legiferante”,[1] o que, em nosso sentir, exige um debate público mais vigoroso quanto à constitucionalidade do modelo.

Como já tivemos oportunidade de destacar, o problema dos limites do poder normativo infralegal evidentemente não se restringe às agências reguladoras, mas diz respeito a todo um conjunto de situações em que órgãos não-legislativos tem assumido, por delegação expressa, implícita ou mesmo nenhuma, prerrogativas regulatórias nem sempre manejadas de acordo com os princípios constitucionais mais elementares que regem (ou assim o deveriam) tal atividade. É o caso, v.g., do poder normativo de Conselhos como o CNJ e o CNMP, Tribunais, Conselhos Profissionais, Conselho Nacional de Saúde, Conselho Nacional de Medicina, ANVISA. Em virtude do início previsto do julgamento no STF do Tema de Repercussão Geral 1.252, sobre o abuso de poder regulamentar da ANVISA, vale retomarmos o tema. [2]

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Nos Estados Unidos, a deferência judicial forte às decisões das agências reguladoras, por quarenta anos, baseou-se no precedente da Suprema Corte Americana, conhecido como Chevron U.S.A., Inc.v. Natural Resources Defense Council. Em 2024, a Suprema Corte, ao julgar o caso Loper Bright v. Raimondo, derrubou o precedente de Chevron, superando a ratio de que ambiguidades legais deveriam ser interpretadas como delegações implícitas do Congresso às agências, reabrindo, assim, o escrutínio dos tribunais sobre o exercício normativo das agências.[3]

No caso do exercício do poder regulamentar infralegal, os limites postos pela ordem jurídica são – e é correto que assim o seja – ainda mais rigorosos do que aqueles impostos ao legislador, de tal sorte que eventuais restrições a direitos fundamentais veiculadas por atos reguladores devem estar ancoradas em prévia autorização constitucional e/ou legislativa.

Nesse contexto e retornando ao Tema 1.252, o STF decidirá sobre a competência da ANVISA para editar normas que restringem a importação e comercialização de cigarros, especificamente as contidas na RDA nº 14/2012, que proíbe o uso de aditivos. Não se nega, por evidente, os potenciais malefícios à saúde causados pelo tabaco. Temas nobres e boas intenções, no entanto, não deveriam ser suficientes para suplantar garantias constitucionais e direitos fundamentais. Além disso, sempre é bom lembrar que os fumígenos do tabaco são admitidos no nosso ordenamento. Assim, as restrições que venham a regular o referido setor, não podem, a pretexto nenhum, servir para inviabilizá-lo ou aniquilá-lo, em especial se com base em disposição normativa de menor hierarquia, e não adotada pelo Poder Legislativo, como é o caso RDC nº 14/2012.

A esse respeito, Relatório Técnico elaborado pela FGV Conhecimento em 2024 dava conta que a imposição de restrições a produtos de fumo aumenta a propensão dos indivíduos a consumirem cigarros no mercado ilícito.[4] Quanto ao efeito esperado de substituição da demanda de bens do mercado formal por produtos adquiridos no mercado ilícito, o estudo aponta que o choque de demanda pelo produto formal varie entre uma queda de 5% a 30%, estimando que “as medidas da RDC implicariam perda de atividade econômica significativa. Particularmente, os resultados do modelo de insumo-produto reportaram queda de até R$ 9 bilhões no PIB, R$ 3 bilhões na renda das famílias, R$ 3 bilhões em impostos e 109 mil empregos, considerando os efeitos diretos e indiretos induzidos”.[5] Efeitos de um único ato normativo da ANVISA, sem qualquer resguardo do processo legislativo formal.

Por outro lado, o Congresso Nacional, no exercício de suas competências democráticas, por ocasião da reforma tributária, instituiu o Imposto Seletivo (“IS”), incidente sobre, dentre outros, “produtos fumígenos” (art. 409, §1º, III, Lei Complementar nº 214/2025), também como forma de desincentivar o consumo de cigarros e afins. Certa ou errada, trata-se de escolha de política pública, amparada no devido processo democrático e respeitando a reserva de lei, o que não ocorre com a RDC nº 14/2012 da ANVISA. De toda sorte, as elevadíssimas alíquotas de IS que incidirão sobre os cigarros comercializados pelo setor formal, somadas à proibição dos aditivos pela RDC nº 14/2012, empurrarão mais e mais consumidores ao mercado ilícito de cigarros, inviabilizando o mercado formal do produto, e, assim, a indústria lícita. O resultado não será o aumento da saúde da população.

A necessidade de se abordar a questão sob o viés de política pública, aberta ao debate democrático, é de suma relevância, ainda mais considerando o contrabando endêmico, que tende a ser fortalecido por regulações mal calibradas. Conforme dados do IPEC em 2024, “o mercado ilegal de cigarros representa 32% do total comercializado no país, equivalente a cerca de 33,7 bilhões de unidades, movimentando aproximadamente R$ 8,8 bilhões anuais”.[6]

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Recente Relatório Técnico produzido pela FGV Conhecimento aponta a importância de “políticas públicas que combinam racionalidade fiscal, justiça social e governança regulatória, capazes de reduzir as assimetrias estruturais que sustentam o mercado ilegal de cigarros.”[7]

As restrições e proibições estabelecidas pela RDC nº 14/2012 não se colocam como meio idôneo para alcançar o fim almejado por ela, qual seja: a proteção da saúde e do consumidor. As restrições e proibições impostas aos agentes econômicos que operam no setor dos cigarros implicam menos arrecadação, menos emprego e estímulo mercado ilegal. Ainda no contexto da análise da proporcionalidade das restrições impostas a liberdades e direitos fundamentais, a RDC nº 14/2012 promove intervenção excessivamente nas liberdades econômicas dos agentes que atuam no referido setor produtivo, inviabilizando que possam concorrer de forma livre e em igualdade de condições com os demais agentes e atividades econômicas.

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[1] A esse respeito, ver GUERRA, Sérgio. Regulação sistêmica da saúde pública, reserva da administração e juízo técnico da ANVISA na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Revista Brasileira de Direito, Passo Fundo, v. 19, n. 1, jan./abr. 2023.

[2] Por transparência, em final de 2025, apresentamos parecer a respeito do Tema 1.252, no qual concluímos que a edição da RDC nº 14/2012 da ANVISA fere princípios da separação dos poderes, da reserva legal e da legalidade estrita, além de restringir de modo desproporcional direitos fundamentais e liberdades econômicas.

[3] A respeito do tema, ver WEINGARTNER, Frederico. Bye-bye Chevron: deferência judicial e o julgamento de Loper Bright vs Raimondo. In: Sérgio Guerra. (Org.). Teoria do Estado Regulador. 1ed.: Juruá, 2025.

[4] FGV Conhecimento. Estudo dos Efeitos Socioeconômicos da Aplicação dos Assuntos de que trata a RDC nº 14/2012, da ANVISA. Relatório Técnico Final. Rio de Janeiro, 2024, p. 33.

[5] FGV Conhecimento. Estudo dos Efeitos Socioeconômicos da Aplicação dos Assuntos de que trata a RDC nº 14/2012, da ANVISA. Relatório Técnico Final. Rio de Janeiro, 2024, p. 33.

[6] IPEC — Inteligência em Pesquisa e Consultoria Estratégica. Pesquisa Pack Swap 2024. Rio de Janeiro: IPEC, 2024.

[7] FGV Conhecimento. Estudo sobre Economia do Crime e Tributação de Produtos Fumígenos: Relatório Técnico Parcial. Rio de Janeiro: FGV Conhecimento, 2025.

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Indicado ao Supremo Tribunal Federal (STF), o ministro da Advocacia-Geral da União (AGU), Jorge Messias, afirmou em sabatina na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado, nesta quarta-feira (29/4), ser “totalmente contra o aborto”. Segundo ele, não haverá “qualquer tipo de ativismo” sobre o tema, caso venha a integrar a Corte. Ao mesmo tempo, o escolhido pelo presidente Lula (PT) para o Tribunal também defendeu a necessidade de separar convicções pessoais, posição institucional e decisões judiciais.

O tema é objeto de julgamento no STF, iniciado em plenário virtual, com votos já proferidos pela ministra aposentada Rosa Weber e pelo ministro aposentado Luís Roberto Barroso, ambos favoráveis à descriminalização do aborto nas primeiras 12 semanas.

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Em 2022, o Tribunal decidiu que os votos proferidos por ministros aposentados no plenário virtual permanecem válidos, mesmo após a aposentadoria ou afastamento, desde que já tenham sido registrados no sistema. Com esse entendimento, Messias não participará do julgamento do caso. Mas pode ter que se manifestar sobre o assunto em eventual recurso.

Enquanto AGU, Messias disse que já se manifestou formalmente ao STF defendendo que a competência para legislar sobre o aborto é do Congresso Nacional. No parecer, sustentou que o tema envolve matéria penal e, portanto, está submetido ao princípio da legalidade estrita.

Na sabatina, o indicado de Lula também mencionou as hipóteses atualmente previstas no ordenamento jurídico brasileiro em que o aborto não é punido: quando há risco à vida da gestante, em casos de gravidez resultante de estupro e na situação de anencefalia fetal, esta última reconhecida por decisão do próprio STF.

O ministro também respondeu sobre sua posição a respeito da assistolia fetal, procedimento médico em que há interrupção dos batimentos cardíacos do feto. Na AGU, em parecer ao Supremo na ADPF 1.141, Messias considerou inconstitucional a resolução do Conselho Federal de Medicina (CFM) que buscava proibir o uso da assistolia em casos de interrupção de gravidez previstos em lei, como nas situações de estupro.

Ele afirmou que sua atuação como AGU limitou-se à defesa de competências constitucionais. Ao mesmo tempo, reconheceu a complexidade dos casos. “Quero até dizer que nenhuma prática de aborto pode ser comemorada ou celebrada, muito pelo contrário, deve ser objeto de reprimenda. Mas isso é a minha concepção pessoal, filosófica, cristã. Qualquer que seja a circunstância, é uma tragédia humana. Agora, a gente precisa olhar também com humanidade à mulher, à adolescente, à criança, a uma vida. É por isso que a lei estabeleceu hipóteses muito restritas de excludentes da ilicitude”, afirmou.

Descriminalização do aborto no STF

O tema é objeto de julgamento na Corte, iniciado em plenário virtual em 2023. A então relatora, Rosa Weber, votou a favor da descriminalização do aborto. Dois anos depois, o voto de Weber foi seguido por Barroso, a quem Messias foi indicado para suceder.

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No voto apresentado antes de sua aposentadoria, em outubro do ano passado, Barroso defendeu que a questão deve ser tratada como um problema de saúde pública, e não de Direito Penal. Para o ministro aposentado, a criminalização não reduz o número de abortos, mas aumenta os riscos para as mulheres, sobretudo as mais pobres, que não têm acesso a procedimentos seguros. Ele argumentou ainda que o debate central não é ser “a favor ou contra o aborto”, mas definir se o Estado deve punir criminalmente a mulher que interrompe a gestação.

O julgamento, no entanto, foi interrompido e deverá ser retomado em momento posterior, possivelmente em plenário físico. Pelas regras do tribunal, os votos já proferidos permanecem válidos, mesmo após a aposentadoria dos ministros, o que limita a participação de futuros integrantes da Corte nesse caso específico.

Ação é de autoria do Partido Socialismo e Liberdade (PSol), que acionou o STF em março de 2017. A legenda afirma que os artigos 124 e 126 do Código de Processo Penal (CPP), que tratam do crime de aborto, violam direitos fundamentais das mulheres e pede que o STF declare a não recepção parcial dos artigos pela Constituição para excluir do seu âmbito de incidência a interrupção da gestação induzida e voluntária realizada nas primeiras 12 semanas.

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O futuro da eleição em Minas Gerais, segundo maior colégio eleitoral do país, neste momento se confunde com o de Cleitinho Azevedo (Republicanos). Líder até agora em todas as pesquisas de intenção de voto para o Palácio da Liberdade, o senador de 44 anos de idade permanece, a cinco meses do primeiro turno, indeciso diante de dois cenários que podem alterar os rumos da campanha no estado: levar até o fim sua candidatura ou desistir dela para apoiar a reeleição do governador Mateus Simões (PSD). Essa escolha terá reflexos diretos e importantes na disputa pelo Palácio do Planalto. 

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Entre essa dicotomia clássica de “ser ou não ser candidato”, no entanto, existem as nuances que somente a política mineira pode comportar. Quase todas elas decorrem do fato de Cleitinho cultivar um estilo “outsider” no campo da atual centro-direita brasileira, pois não comunga de todos os dogmas ideológicos dos grupos radicais aglutinados sob o guarda-chuvas do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) e seus familiares.

Em outros termos, ele preserva a estética e o discurso de quem está “fora” ou “contra” o sistema, assim como os Bolsonaros, mas não segue o ex-presidente e seus filhos Flávio, Carlos e Eduardo com a fidelidade canina demonstrada por outros expoentes da direita brasileira. Desse modo, já criticou a escala 6×1 e o pagamento de pensões por parte do Estado a parentes de militares.

Embora seja do Republicanos, Cleitinho também não pode ser resumido como um político clássico do Centrão, capaz de trafegar com desenvoltura entre todos os nichos de poder, ora apoiando a direita, ora apoiando a esquerda, dependendo de quem está à frente dos governos. O senador é de oposição ao presidente Lula (PT).

Isolamento e desconfiança

Cleitinho se autodefine como um “independente”. O preço dessa suposta independência, no entanto, é o isolamento político de seu grupo em Minas, restrito, basicamente, ao Republicanos e a alguns poucos apoios de prefeitos e deputados estaduais de outros partidos, incluindo o PL e Novo.

Esse condições ajudou seus adversários a propagarem a ideia de que, uma vez eleito governador, Cleitinho não terá estofo nem preparo para comandar um estado tão complexo como Minas Gerais. O senador tem procurado rebater essas afirmações, mas a desconfiança se alastrou até para o setor privado.

Em busca de romper essas barreiras e garantir estrutura para uma campanha em um estado tão grande e diverso como Minas, Cleitinho, como ele ficou conhecido, deve se encontrar nos próximos dias com seu colega Flávio Bolsonaro (PL), pré-candidato a presidente da República. Se os dois senadores se entenderem e fecharem um acordo, os rumos das eleições no estado mudarão definitivamente.

Cleitinho pode oferecer a Flávio o que ele ainda não tem: um palanque forte em Minas, estado conhecido por influenciar diretamente na vitória ou derrota dos candidatos a presidente. Desde a redemocratização (1985), o presidenciável vencedor no estado sobe a rampa do Planalto meses depois. De seu lado, o filho mais velho de Jair Bolsonaro dará a seu colega senador uma coligação robusta, ancorada na força nacional do PL e em seus recursos.

Força nas pesquisas

Segundo a mais recente pesquisa Genial Quaest para o governo de Minas, Cleitinho Azevedo, lidera em todos os cenários em que aparece, nos dois turnos. Ele tem entre 30% e 37% das intenções de voto no primeiro turno, à frente do ex-prefeito de Belo Horizonte Alexandre Kalil (PDT), que tem entre 14% e 18%, do senador Rodrigo Pacheco (PSB), que tem entre 8% e 12%, e de Simões, entre 3% e 5%. Uma vantagem expressiva.

Esse bom desempenho de Cleitinho e sua ampla capacidade de se comunicar de maneira direta, sem rodeios, com a população, fazem com que adversários, especialmente, Simões, aliado do ex-governador Romeu Zema (Novo), de quem era vice, atuem neste momento no sentido de convencê-lo a desistir da candidatura própria.

No campo oposto, Pacheco, apoiado pelo presidente Lula (PT), trabalha para que o senador leve até o fim seu projeto eleitoral de comandar Minas, mas sem se aliar a Flávio e ao PL. Na avaliação do grupo formado em torno da provável pré-candidatura de Pacheco, Cleitinho já bateu no seu teto eleitoral e sua candidatura terá “fôlego curto” com uma estrutura de campanha restrita basicamente ao Republicanos.

Fator Nikolas

Para Simões, a desistência de Cleitinho tiraria de sua frente um adversário direito na disputa pelo eleitorado decentro e de direita. O atual governador conta com um aliado importante nessa missão de tirar o senador da eleição: o deputado federal Nikolas Ferreira, uma “estrela” do PL que em Minas já deixou claro não estar disposto a se aliar a Cleitinho nem mesmo apoiar um candidato de seu partido, uma das opções colocadas para Flávio.

Nikolas e Simões querem ter o Republicanos na aliança em torno do governador e, nos bastidores, oferecem ao grupo de Cleitinho uma das duas vagas da chapa ao Senado ou mesmo o posto de vice. Porém, há resistências entre os aliados de Cleitinho em compor com a dupla, pois entendem que os compromissos já assumidos ppr ambos com outros partidos deixarão o Republicanos sem espaço. 

Ainda sem palanque em Minas, Flávio costura um acordo para Cleitinho apoiar o deputado federal Domingos Sávio (PL) na disputa pelo Senado e indicar o vice da chapa. Esses termos consolidariam a aliança Republicanos-PL com os dois colegas senadores como candidatos a presidente e governador, respectivamente. Na tentativa de frear essa aproximação, Simões sinaliza também abrir seu palanque, já prometido a Zema, também a Flávio e a Ronaldo Caiado, o presidenciável de seu partido, o PSD.

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Nos bastidores da política mineira, a resistência de Nikolas à aliança entre Flávio e Cleitinho é interpretada como uma tentativa de dificultar o projeto da família Bolsonaro de voltar à Presidência da República. O deputado, um dos mais votados do país e líder emergente da direita, está em rota de colisão com os filhos do ex-presidente Bolsonaro e teria um projeto próprio de apoiar Tarcísio de Freitas (Republicanos-SP) ao Planalto em 2030 que seria facilitado com a derrota de Flávio.  

Se a negociação com Cleitinho não der certo, Flávio deverá lançar para o governo Flávio Roscoe (PL), ex-presidente da Federação das Indústrias de Minas Gerais. Ciente desse movimento, o grupo de Simões e Nikolas passaram a acenar com a possibilidade de Roscoe ser vice do atual governador. O objeto é um só: manter Cleitinho isolado politicamente.

Cantor e compositor

Segundo seus interlocutores e adversários em Minas e no Senado, Cleitinho não é um político afeito a ideologias. Não por outro motivo, ele se define como “independente” e vive entre a proximidade e o afastamento em relação à família Bolsonaro. Sua trajetória o define mais como um populista tradicional de direita que aprendeu a fazer bom uso do mundo digital, mas especificamente, das redes.

Natural de Divinópolis (MG), Cleiton Gontijo de Azevedo foi vereador de sua cidade natal e deputado estadual antes de ser eleito senador em 2022 (mandato de oito anos). A carreira meteórica na política, iniciada em 2016, foi construída por uma narrativa, reverberada nas redes sociais, de combate a privilégios e fiscalização do dinheiro público. Cleitinho já trabalhou como músico profissional e cantor. É católico, casado e pai de dois filhos. 

Já lançou um álbum na plataforma Spotify intitulado “As Melhores do Cleitinho”. Uma das faixas é “Opala do Cleitinho”. De vez em quando, mesmo ocupando o cargo de senador, ainda se apresenta em shows e festas.

 

 

 

 

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A extensão do poder cautelar dos tribunais de contas para intervir em contratações públicas continua sendo tema sensível. Até que ponto essas cortes podem, com base em decisões judiciais que lhes atribuíram poder geral de cautela, adotar medidas que afetem a execução contratual sem invadir competências constitucionalmente atribuídas ao Poder Legislativo e à própria administração?

A tensão nasce do próprio desenho da Constituição de 1988, que conferiu ao Tribunal de Contas da União (TCU) — e, por reflexo, aos demais tribunais de contas — a competência para fiscalizar contratos públicos, além da forma como essas atribuições vêm sendo interpretadas. O chamado poder geral de cautela, embora não esteja previsto expressamente, tem sido reconhecido aos tribunais de contas pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

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Nesse cenário, são frequentes medidas cautelares como a retenção de pagamentos, cuja legitimidade jurídica é no mínimo ambígua, pois conflita com a competência do Poder Legislativo para decidir sobre eventual sustação de contrato público quando alertado pelo tribunal de contas acerca de possível irregularidade (art. 71, § 1º).

No STF, o tema ainda está longe de ter contornos bem definidos. Os debates por lá deixaram mais dúvidas do que certezas. Em uma das discussões, chegou-se a afirmar que a suspensão de pagamentos “representa intromissão direta na execução do contrato e conduz, inexoravelmente, a sua sustação, já que a empresa contratada não prestará o serviço sem a contraprestação pactuada”.[1] Ainda assim, por maioria, o STF admitiu a medida diante do risco de dano ao erário — sem esclarecer como ela se compatibilizaria com o texto constitucional.

O exame de acórdãos recentes do Plenário do TCU ajuda a entender como esse poder vem sendo exercido na prática, em situações envolvendo contratos em execução.

Nos acórdãos 1069/2016, 508/2018, 1570/2018, 2335/2020, 1942/2021 e 732/2026, todos do Plenário, por exemplo, aparecem medidas como retenção de pagamentos e suspensão da execução contratual até a conclusão das análises de regularidade e, em alguns casos, a fixação de condicionantes para a continuidade da contratação.

Em especial, no acórdão 2528/2013, afirmou-se que a medida suspensiva a ser determinada pelo TCU seria cabível à revelia da decisão do Poder Legislativo sobre o tema, em razão da “gravidade das irregularidades identificas”. Segundo o tribunal, sua avaliação não estaria vinculada à do Congresso Nacional, uma vez que o Congresso “julga a partir de critérios de conveniência e oportunidade político-partidária; [enquanto] o TCU, segundo parâmetros técnico-jurídicos”.

Essa postura mais interventiva aparece com mais frequência em decisões proferidas sob a vigência da antiga lei 8.666/1993. Com a lei 14.133/2021, que passou a exigir a consideração concreta das consequências da suspensão ou anulação dos contratos, percebe-se uma inflexão relevante. O TCU começou a incorporar, de forma mais explícita, uma lógica consequencialista em suas decisões. Com isso, a suspensão cautelar deixou de depender apenas da demonstração da ilegalidade e passou a exigir também a análise dos efeitos práticos da medida.

É o que se observa, por exemplo, no acórdão 1008/2025, em que o TCU afastou a medida suspensiva ao reconhecer que a interrupção do contrato traria efeitos materiais indesejáveis. Com base no art. 21 da LINDB e na aplicação analógica do art. 147 da Lei 14.133/2021, autorizou-se a continuidade da contratação.

Em graus variados, o mesmo movimento aparece nos acórdãos 2075/2021, 988/2022, 456/2026, 1795/2024 e 212/2025, proferidos pelo Plenário, que alternam entre interromper efeitos contratuais e preservar a execução quando a paralisação se mostra mais gravosa.

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Ainda que essa abordagem não seja uniforme, há um dado relevante: a análise das consequências passa a ocupar espaço real no processo decisório. O desafio, agora, é avançar na definição de critérios mais claros para o uso dessas medidas cautelares.

No fim, a questão não está apenas em reconhecer o poder cautelar do TCU, mas em delimitar melhor seus contornos e condições de exercício. A evolução recente aponta para decisões mais complexas, em que a análise pragmática se soma ao exame da legalidade. Ainda assim, a consolidação de uma jurisprudência coerente e previsível dependerá da explicitação de critérios que orientem a atuação cautelar, de modo a assegurar, simultaneamente, a efetividade do controle externo e a estabilidade das relações contratuais, além do respeito ao arranjo constitucional de competências.

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[1] Suspensão de Segurança 5.306/PI, Plenário, Rel. Min. Dias Toffoli, j. em 18/3/2023, p. em 24/5/2023.

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A 3ª Seção do Superior Tribunal de Justiça vai julgar se a ausência de pessoa habilitada, sob compromisso, para atuar como intérprete no interrogatório de réu surdo-mudo, analfabeto e sem domínio da Língua Brasileira de Sinais (Libras) compromete o pleno exercício do direito de defesa e configura nulidade processual, em razão da violação ao artigo […]

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O ministro da Advocacia-Geral da União (AGU) e indicado ao Supremo Tribunal Federal (STF), Jorge Messias, criticou nesta quarta-feira (29/4), durante sabatina na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado, a duração prolongada de investigações e afirmou que “ninguém pode ser investigado a vida toda”. Ele havia sido questionado sobre o inquérito da fake news, aberto há sete anos e sem conclusão. O ministro Alexandre de Moraes é relator da ação, que tramita em sigilo.

“Meu compromisso, como operador do direito, como jurista, é o cumprimento fiel da Constituição. Eu não posso desconhecer o princípio da duração razoável do processo. Ninguém pode ser investigado a vida toda. Não é só no inquérito da fake news, é em qualquer inquérito”, disse aos senadores.

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O inquérito das fake news foi instaurado em 2019 pelo então presidente do STF, Dias Toffoli, que designou o ministro Alexandre de Moraes como relator sem sorteio. A investigação apura a disseminação de notícias falsas, ameaças e ataques a integrantes da Corte. Está em tramitação há cerca de sete anos, o que tem gerado críticas sobre sua duração e alcance.

Aos senadores, o AGU disse que duração razoável do processo é uma garantia constitucional e deve ser observada em todas as investigações. Para ele, a ausência de limites pode levar a distorções. “A diferença da duração razoável do processo é o inquérito eterno. O inquérito eterno é o arbítrio, e o arbítrio é o que a democracia veio coibir”, disse.

Messias também defendeu que o processo penal deve ter “começo, meio e fim” e não pode ser conduzido como instrumento de punição antecipada. “Processo penal não é ato de vingança. Processo penal é ato de justiça”, afirmou, acrescentando que o devido processo legal precisa ser efetivo, e não apenas formal.

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O setor de óleo, gás natural e biocombustíveis no Brasil, regulado pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), enfrenta uma transição energética acelerada, marcada por inovações em renováveis, hidrogênio e captura de carbono (CCUS). Nesse contexto, a governança interna da ANP emerge como fator crítico para a agilidade regulatória e a segurança jurídica. 

Em 2023, a agência iniciou o “Projeto Novo Modelo de Governança” coordenado pela Superintendência de Governança e Estratégia (SGE), visando modernizar processos com base na Lei nº 13.848/2019 (Lei Geral das Agências Reguladoras). No entanto, em dezembro de 2025, menos de um ano após a implementação do “Diretor de Referência”, a Diretoria Colegiada suspendeu temporariamente o sorteio anual de temas, revelando fragilidades no modelo.

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Este artigo analisa essa experiência como um caso paradigmático de amadurecimento institucional, destacando a importância de mecanismos de oversight (supervisão externa e avaliação independente) e accountability (responsabilização e transparência) para evitar ineficiências e promover resiliência regulatória.

O Problema Central

O problema central reside na tensão entre inovação governamental e estabilidade operacional nas agências reguladoras. O modelo anterior de rodízio de diretores por blocos temáticos (quinze meses por unidade) gerava ineficiências, como múltiplas trocas de relatoria em processos administrativos, dilatando prazos e comprometendo a resposta a demandas setoriais complexas, como leilões de blocos exploratórios ou regulação de transição energética. A Portaria ANP nº 179/2023 instituiu o novo modelo, aprovado em maio de 2024 pelas Instruções Normativas ANP nº 19/2024 (processo decisório) e nº 20/2024 (Diretor de Referência), com sorteio de cinco temas por diretor (exceto o Diretor-Geral) até dezembro de 2025. O objetivo era desvincular diretores de unidades fixas, promovendo colegialidade e suporte técnico especializado.

Contudo, a Nota Técnica nº 12/2025/SGE/ANP identificou complexidades operacionais: fragmentação de comandos, sobreposições de competências, retrabalhos e curvas de aprendizado anuais, tornando a ANP um “outlier” em comparação a agências como ANEEL e ANVISA, que usam “diretores-patrocinadores” para projetos específicos sem rotatividade rígida. Essa suspensão temporária justifica uma reflexão urgente: sem mecanismos robustos de avaliação pré e pós-implementação, reformas governamentais podem gerar mais burocracia do que eficiência, impactando a previsibilidade para agentes regulados (petroleiras, distribuidoras) e a sociedade (transição energética sustentável). A justificativa para esta análise reside na necessidade de alinhar a ANP aos princípios da Lei das Agências (eficiência, transparência e boa governança), incorporando oversight e accountability para mitigar riscos institucionais em um setor vital para a economia brasileira e do PIB (IBGE, 2025).

O Contexto do Novo Modelo de Governança na ANP: Isca, Problema e Promessa

A literatura sobre governança regulatória enfatiza a evolução das agências como instituições híbridas, equilibrando autonomia técnica e accountability democrática. No Brasil, a Lei das Agências (2019) consagra princípios como colegialidade e impessoalidade, mas estudos apontam para desafios em sua implementação. Mendes e Gussi (2019) destacam a necessidade de avaliações de políticas públicas com métricas de impacto, como tempo de tramitação, alertando para custos de transição em reformas reiteradas. Aragão (2020) argumenta que a clareza em impedimentos e suspeições é essencial para segurança jurídica, criticando modelos que fragmentam decisões sem ganhos em eficiência. Funções práticas envolvem revisão periódica de regimentos internos, com relatórios públicos para transparência, alinhando-se à Recomendação da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) sobre Governança Regulatória (2021). 

Já a accountability, conforme analisado por Abrucio et al. (2022) na administração pública federal brasileira, abrange responsabilização vertical (a eleitores/legisladores), horizontal (entre pares) e social (à sociedade via transparência). 

Cunha (2023) explora barreiras cognitivas à inovação em agências brasileiras, sugerindo que rotatividades rígidas ignoram o capital humano acumulado. Segundo o estudo de Oliveira e Faria (2023) sobre oversight em agências latino-americanas, o oversight refere-se a mecanismos de supervisão externa e independente (por órgãos como o Tribunal de Contas da União [TCU] ou Congresso Nacional [Congresso]) que avaliam a conformidade e eficácia de inovações governamentais. Internacionalmente, Peci (2024), em análise da OCDE, defende modelos de governança que promovam accountability por meio de indicadores quantitativos, evitando burocratização excessiva. Suas utilidades incluem detecção precoce de ineficiências (ex.: auditorias de impacto regulatório) e promoção de aprendizado institucional, evitando “experimentos falhos” como o Diretor de Referência da ANP. 

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No contexto regulatório, suas funções incluem monitoramento de desempenho (ex.: indicadores-chave de desempenho [KPIs] de prazos processuais) e sanções por desvios, enquanto utilidades residem na construção de confiança: na ANP, maior accountability poderia ter antecipado a suspensão via avaliações intermediárias da SGE.

Principais Achados e Implicações

Os achados principais derivam da análise da Nota Técnica SGE/ANP (2025) e documentos correlatos: (i) o fim do rodízio temático reduziu ineficiências em 15-20% nos fluxos iniciais, mas o Diretor de Referência aumentou prazos em 20-30% devido a sobreposições; (ii) ajustes propostos, como avocação pelo Diretor-Geral e separação de sessões regulatórias/administrativas, visam alinhar à Lei das Agências; (iii) transferências temáticas (ex.: Renovabio para STM instituído pela Lei nº 13.576/2017) concentram competências, mas demandam convalidação de atos passados (Processo SEI ANP nº 48610.233355/2025-98). Esses resultados revelam inconsistências no modelo original, como rotatividade anual contraproducente em setores técnicos como o de óleo e gás, gerando “ruído institucional” para stakeholders (investidores). Essas implicações incluem riscos à transição energética: atrasos regulatórios podem inibir investimentos em CCUS, estimados em bilhões de reais (IBP, 2025). Incorporando oversight, a ANP poderia adotar avaliações independentes pelo TCU, com funções de auditoria anual de governança, utilidade em identificar outliers (pontos fora da curva) precocemente e promover benchmarking (ex.: diretores-patrocinadores da ANVISA). A accountability, por sua vez, implicaria relatórios públicos trimestrais de KPIs (ex.: tempo médio de deliberação), fortalecendo responsabilização horizontal e social.

Conclusão

A suspensão temporária do Diretor de Referência na ANP ilustra o dilema das reformas regulatórias: ambições inovadoras colidem com realidades operacionais, demandando equilíbrio via oversight e accountability. 

Como alternativa, a agência pode priorizar análises de resultado de regulatório (ARR) alinhadas ao PRO-REG (Decreto nº 11.738/2023), integrando supervisão externa para aprendizado contínuo e transparência social para legitimidade. Assim, a ANP não só resolve entraves internos, mas fortalece sua role na transição energética, beneficiando economia, meio ambiente e sociedade. Não só isso — O debate deve prosseguir. Afinal, sem esses mecanismos, reformas reiteradas perpetuarão ineficiências, comprometendo o amadurecimento institucional brasileiro.

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