A resistência atual do governo à PEC 65/2023 passou a se concentrar em um
argumento específico: a relação entre Banco Central e Tesouro Nacional.
A preocupação, externada por integrantes da equipe econômica, é que a
reorganização institucional proposta pela PEC gere alterações no conceito da
dívida bruta do governo geral (DBGG) e na classificação dos fluxos entre as
duas instituições, criando eventual ruído fiscal em um momento politicamente
sensível.

A objeção merece análise técnica cuidadosa. Mas o ponto central é que a
questão está essencialmente resolvida no atual texto da PEC. A objeção torna-
se, assim, menos um problema jurídico ou econômico e mais uma narrativa
política sobre a forma de apresentar os impactos da mudança institucional na
metodologia estatística.

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A PEC 65 não cria um BC “fora do Estado”, nem estabelece qualquer
ruptura fiscal. O relatório divulgado pelo senador Plínio Valério (PSDB-AM) em 20 de maio enquadra o BC como entidade pública de natureza especial, integrante do setor público financeiro, com regime jurídico próprio de autoridade monetária.

Essa definição é relevante porque aproxima o tratamento institucional brasileiro da
aplicabilidade dos padrões internacionais utilizados pelo Fundo Monetário
Internacional (FMI) em seus manuais de estatísticas fiscais.

A mudança fundamental diz respeito à classificação do BC nas estatísticas
fiscais. Como no mundo inteiro o padrão é que os bancos centrais sejam
autônomos dos governos centrais em termos orçamentários e financeiros,
todos os manuais internacionais de todos os domínios estatísticos (contas
nacionais, balanço de pagamentos, monetárias e fiscais) classificam os bancos
centrais como entidades integrantes do setor público financeiro.

Devido à dependência do BC do orçamento e dos repasses do Tesouro Nacional, as estatísticas fiscais brasileiras classificam o BC como integrante do governo
central. Essa discrepância do padrão estatístico internacional já gerou
recomendação de missão de assistência técnica do FMI e de equipe técnica do
TCU. Um dos efeitos da PEC da autonomia administrativa, orçamentária e
financeira do BC é permitir o alinhamento das estatísticas fiscais brasileiras ao
padrão internacional.

Especificamente sobre a DBGG, o Banco Central já divulga atualmente essa
estatística em dois conceitos. O primeiro é o conceito nacional da DBGG, que
decorre da classificação estatística própria do banco central brasileiro. O segundo é o conceito utilizado internacionalmente, que inclui os títulos livres do Tesouro Nacional na carteira do BC. O Relatório de Política Monetária de março de 2025 esclareceu que essa diferença representou aproximadamente 10,7 pontos percentuais do PIB em 2024.

Ou seja: o mencionado “aumento da DBGG” não decorre da criação de
nenhuma nova dívida, nem de expansão de passivos públicos. Trata-se apenas
de mudança de conceitos estatísticos sobre passivos já existentes e já
amplamente divulgados pelo próprio BC.

As operações compromissadas, por exemplo, já integram normalmente o
conceito nacional da DBGG porque representam obrigação efetiva do setor
público com o mercado. O que muda com o enquadramento do BC no setor
público financeiro é o tratamento dos títulos livres em carteira, e não a situação
econômica do Estado brasileiro.

A preocupação política é compreensível. Em ambiente eleitoral, um hipotético
aumento da DBGG poderia ser explorado como “deterioração fiscal”, ainda que
sem qualquer alteração material na solvência pública ou na necessidade de
financiamento do governo. Ressalte-se, novamente, que não há qualquer “aumento da DBGG”, mas alternância de conceitos, ambos já atualmente divulgados em conjunto e que continuarão assim. Ou seja, isso não transforma a PEC em problema fiscal.

Ao contrário. O próprio Manual de Estatísticas Fiscais do Banco Central
informa que, pelos padrões internacionais, bancos centrais devem ser
classificados no setor público financeiro, como abordado acima. O arranjo
brasileiro atual decorre de características históricas e institucionais específicas,
especialmente a dependência orçamentária do BC em relação ao orçamento
fiscal e o regime de repasses de orçamento do Tesouro Nacional.

A PEC 65 reorganiza exatamente esse ponto. O BC passa a operar com
orçamento próprio, receitas próprias e regime orçamentário compatível com a
natureza de suas funções. Isso não significa ausência de controle público. O
texto preserva governança institucional, prestação de contas, fiscalização pelo
TCU e apreciação política de despesas administrativas relevantes.

O segundo ponto de objeção da equipe econômica seria a classificação
estatística dos fluxos entre o BC e o Tesouro Nacional. Trata-se, no caso, de
fluxos determinados pela Lei 13.820/2019, que será explicitamente
recepcionada pela PEC. Atualmente, esses fluxos financeiros se anulam no
resultado fiscal do governo central, pois a uma receita (despesa) do BC
corresponde uma despesa (receita) do governo federal.

Com a reclassificação estatística do BC para o setor público financeiro, esses fluxos passarão a se dar entre esferas distintas do setor público. Adicionalmente, a autonomia orçamentária e financeira do BC implica, nas estatísticas fiscais, que suas transferências de resultados positivos ao Tesouro Nacional sejam assimiladas a dividendos (receitas primárias), enquanto a cobertura de prejuízos pelo Tesouro Nacional seja considerada capitalização (despesas primárias). Nas diversas rodadas de interlocução entre BC, governo e Senado em torno da PEC nos últimos anos, esses pontos foram sendo incorporados ao texto, que contempla robustas vacinas contra “ruídos fiscais”.

Em termos da mencionada volatilidade do resultado fiscal, o inciso I do § 7º do
art. 164 da PEC, nos termos do último relatório legislativo, responde
preventivamente à essa principal crítica fiscal. O dispositivo prevê constituição
de reserva de resultado destinada à preservação do patrimônio institucional e à
cobertura de perdas e contingências, justamente para minimizar ao máximo futuras necessidades de cobertura de resultado pelo Tesouro Nacional,
decorrente da volatilidade inerente ao balanço de uma autoridade monetária.

Esse ponto é central. O BC opera reservas internacionais, política monetária e
instrumentos de liquidez sujeitos a oscilações cambiais e financeiras. O regime
proposto permite absorção dessas variações dentro da própria dinâmica
patrimonial da autoridade monetária, sem necessidade de transferência
imediata ao Tesouro ou de recomposição automática pela União.

Além disso, o inciso II do referido parágrafo explicita que esses fluxos entre o
BC e o Tesouro Nacional não serão contabilizados nas metas fiscais para
receitas, despesas ou resultado.

Ou seja, a esses fluxos será dado o mesmo tratamento atualmente existente aos créditos extraordinários e outras exceções, cujos impactos são devidamente incorporados às estatísticas fiscais, mas não sensibilizam a apuração das metas. Neste caso, o dispositivo da PEC possibilita a comparabilidade da apuração das metas fiscais ao longo do tempo, apenas da mudança da metodologia estatística.

Igualmente visando a comparabilidade intertemporal, o art. 7º prevê que as
alterações decorrentes da PEC não alterarão a base de cálculo do limite de
despesa primário previsto no atual regime fiscal.

Em terceiro lugar, o parágrafo único do art. 6º determina que as estatísticas
fiscais do BC, utilizadas para a apuração das metas fiscais, especifiquem
explicitamente a parcela do resultado e de sua variação que decorrem dos
ajustes metodológicos das estatísticas fiscais causados pela PEC.

O debate público frequentemente trata a autonomia financeira do BC como
inovação radical. Mas a proposta tem forte componente de compatibilização
histórica. Antes da Constituição de 1988, o Banco Central já operava com
receitas próprias, orçamento próprio e rito orçamentário específico vinculado à
autoridade monetária. A PEC 65 não inventa qualquer “privilégio”. Ela adapta
ao atual ambiente constitucional uma lógica funcional historicamente associada
à atividade de banco central.

O verdadeiro problema é o modelo atual com sua incoerência institucional. O
BC administra ativos financeiros relevantes, opera política monetária, mantém
infraestruturas críticas como o Pix e o Sistema de Pagamentos Brasileiro,
supervisiona um sistema financeiro altamente complexo e atua em episódios
de estresse sistêmico, mas permanece submetido a um regime orçamentário
concebido para órgãos administrativos não financeiros.

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A fala recente do presidente Gabriel Galípolo na Comissão de Assuntos Econômicos do Senado tornou isso explícito. Ao pedir “pelo amor de Deus” a
aprovação da autonomia do BC, Galípolo não defendeu soberania institucional
nem ausência de controle democrático. Defendeu meios mínimos para que a
autoridade monetária consiga cumprir suas funções em um sistema financeiro
cada vez mais complexo, digitalizado e exposto a riscos cibernéticos,
operacionais e prudenciais.

Se ainda existe real objeção à relação entre BC e Tesouro Nacional, e não
mero novo pretexto para impedir um necessário aprimoramento institucional,
ela precisa ser explicitada tecnicamente. A PEC já disciplina reservas de
resultado, relacionamento financeiro com a União, estatísticas oficiais e
natureza não fiscal do orçamento da autoridade monetária.

Nesse contexto, a discussão remanescente parece menos jurídica ou
econômica e mais política. E talvez seja justamente esse o ponto que o debate
público precise finalmente reconhecer.

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