O debate sobre a função das licitações públicas tem se intensificado no Brasil, especialmente após a edição da Lei 14.133/2021 e a consolidação da Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais). De um lado, perde força a visão clássica, que enxerga a licitação como mero instrumento de busca pela proposta mais vantajosa em termos econômicos. De outro, é fortalecida a compreensão de que o poder de compra do Estado pode – e deve – ser manejado como instrumento de promoção de políticas públicas, sobretudo em matéria de inclusão social e sustentabilidade.

Nesse contexto, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) avaliou ser juridicamente viável usar as licitações e contratos para promover ações afirmativas voltadas à inclusão socioeconômica dos trabalhadores terceirizados. Isso, inclusive, com a possibilidade de estipular salários e benefícios acima do piso legal da categoria desde que observados parâmetros institucionais de governança e mediante justificativa. A análise ocorreu no âmbito do Projeto Estratégico Corporativo – Diversidade e Inclusão, que reconheceu a importância de uma atuação institucional pautada pela responsabilidade social.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) tradicionalmente adotou um viés bastante restritivo em matéria de estipulação de salários e benefícios diferenciados para terceirizados. O entendimento que sempre predominou foi o de que a fixação de remuneração acima do piso da categoria somente se justificaria em hipóteses excepcionais, nas quais se demonstre a necessidade de profissionais com habilitação ou experiência superior à usualmente praticada em contratações similares no mercado.

O Acórdão 2.578/2018-Plenário, por exemplo, rejeitou justificativas apresentadas pelo Senado Federal para pagamento de salários acima do mínimo convencional em cargos como copeiro, contínuo, cozinheira e auxiliar de serviços gerais. A Corte de Contas ressaltou que não bastava a alegação de maior qualificação ou do ambiente em que os serviços seriam prestados. Era necessário comprovar, com pesquisa de mercado, que as funções demandavam maior complexidade durante a execução contratual.

Essa orientação foi incorporada pela Instrução Normativa 05/2017, do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), que vedou à Administração Direta, autárquica e fundacional a definição do valor da remuneração de terceirizados, salvo em hipóteses justificadas de maior complexidade.

Contudo, tais restrições não se aplicam de forma vinculante às empresas estatais, cujo regime jurídico é diverso e regido pela Constituição e pela Lei 13.303/2016.

O regime das estatais e a juridicidade ampliada

O artigo 173, § 1º da Constituição Federal, estabelece que empresas estatais se sujeitam ao regime jurídico das empresas privadas em matéria trabalhista, civil, comercial e tributária, mas impõe-lhes observância aos princípios constitucionais no campo das licitações. Nesse cenário, a Lei 13.303/2016 assume papel central.

Ao contrário da extinta Lei 8.666/1993, que foi a base de diversos entendimentos restritivos do TCU, a Lei das Estatais não contém vedação à estipulação de padrões remuneratórios diferenciados. Por sua vez, seu artigo 31 prevê que as licitações devem observar, entre outros objetivos, a promoção do desenvolvimento nacional sustentável.

O parecer argumenta que esse dispositivo deve ser lido em consonância com princípios constitucionais como a dignidade da pessoa humana e a igualdade material. Nessa interpretação, a juridicidade administrativa supera a legalidade estrita: não é necessário que exista lei ordinária específica para autorizar medidas afirmativas, bastando que estejam fundamentadas em princípios constitucionais.

Ações afirmativas como concretização da igualdade material

A Constituição de 1988 consagra o princípio da igualdade em duas dimensões: a negativa ou bloqueadora, que veda discriminações arbitrárias, e a positiva ou implementadora, que exige do Estado a adoção de medidas para reduzir desigualdades históricas.

As ações afirmativas se inserem nesse segundo aspecto. No campo das licitações, a evolução normativa evidencia a ampliação desse espaço. A Lei 8.666/1993, ainda em vigor até dezembro de 2023, já havia introduzido hipóteses de dispensa voltadas a minorias, como a contratação de associações de pessoas com deficiência (art. 24, XX). Posteriormente, a Lei 11.445/2007 incluiu a possibilidade de contratação direta de cooperativas de catadores de materiais recicláveis, medida que conjuga inclusão social e sustentabilidade ambiental.

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A Lei Complementar 123/2006, por sua vez, assegurou tratamento diferenciado a micro e pequenas empresas, reconhecendo o papel estratégico dessas entidades na promoção do desenvolvimento econômico e social brasileiro. Posteriormente, a Lei 12.349/2010 introduziu de forma expressa o objetivo da promoção do desenvolvimento nacional sustentável no art. 3º da revogada Lei de Licitações.

A atual Lei de Licitações e Contratos (Lei 14.133/2021) reforçou esse movimento, prevendo mecanismos de equidade salarial, reserva de vagas e exigências de diversidade. Decretos federais recentes consolidam essa trajetória: o Decreto 11.430/2023 determinou a reserva de vagas a mulheres vítimas de violência doméstica em contratos de serviços contínuos, enquanto o Decreto 11.785/2023 instituiu o Programa Federal de Ações Afirmativas, voltado a populações historicamente discriminadas.

Experiências institucionais e comparadas

O parecer do BNDES destaca experiências relevantes que reforçam a juridicidade das ações afirmativas em contratações públicas. No Brasil, a Petrobras passou a exigir, em 2023, que todas as empresas terceirizadas ofereçam plano de saúde – inclusive odontológico – aos dependentes de seus trabalhadores. Trata-se de medida que, além de ampliar direitos sociais, sinaliza a força regulatória dos contratos públicos.

No plano internacional, bancos multilaterais de desenvolvimento como o BID e o Banco Mundial já incorporam critérios sociais em seus regulamentos de licitações. O PNUD, por exemplo, exige que fornecedores demonstrem compromisso com práticas sustentáveis, incluindo dimensões sociais, ambientais e econômicas.

Esses exemplos revelam uma tendência consolidada: o uso do poder de compra estatal como instrumento de transformação social e promoção de inclusão.

Experiência do BNDES

O parecer elaborado pelo BNDES conclui pela juridicidade da adoção de ações afirmativas em suas licitações e contratos, mesmo diante da jurisprudência restritiva aplicável à Administração Direta. O regime jurídico diferenciado das estatais, fundado na Constituição e na Lei 13.303/2016, autoriza a estipulação de salários e benefícios superiores ao piso legal para trabalhadores terceirizados, desde que prevista em política institucional e devidamente justificada em cada contratação.

A interpretação da licitação como mero procedimento de busca da proposta mais vantajosa economicamente deve ceder espaço a uma visão mais ampla, que reconheça sua função estratégica na promoção da igualdade material e do desenvolvimento sustentável. Ao incorporar medidas afirmativas, as estatais transformam seus contratos em instrumentos de cidadania, justiça social e efetivação dos direitos fundamentais previstos na Constituição de 1988.

Sob esse viés, o BNDES realizou, em 2024, a revisão de sua política institucional de equidade de gênero e valorização da diversidade. Com isso, implementou, pela primeira vez, ações afirmativas de inclusão socioeconômica de seus terceirizados no edital de licitação para contratação de locação de veículos com motoristas para a alta administração. Além disso, inseriu parâmetros mínimos de benefícios (vale-refeição, vale-transporte e assistência médica e hospitalar). 

A partir de então, a experiência foi também estabelecida tanto em novas contratações de terceirização (licitações de TI, de serviços gerais de apoio administrativo como limpeza, recepção, garçonaria, dentre outros), como em contratos já vigentes à época, por meio de aditivos, de forma a abranger também terceirizados já alocados nos serviços.

Assim, a utilização das licitações e contratos, pelo BNDES, como ferramentas de implementação de ações afirmativas, mais do que um debate jurídico, revela-se na prática como um posicionamento institucional e político: utilizar o poder de compra estatal como meio de redução de desigualdades, fortalecimento da coesão social e de afirmação do compromisso da Administração Pública com um projeto de sociedade mais justa e inclusiva.

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No filme argentino Belén, uma mulher entra em um hospital com dores abdominais, vai ao banheiro, volta para o leito sangrando e é presa pelo crime de aborto. O órgão de acusação quer prisão perpétua. Uma advogada ouve a história no corredor do Fórum e se oferece para fazer a defesa da mulher. A mulher acusada não entende como pode ter feito um aborto se sequer sabia que estava grávida. O acesso aos autos não é concedido à advogada, ela não pode defender Belén.

Na história brutal contada nesse filme, a ameaça de execução não faz sentido. Em um flerte kafkiano, o processo judicial não está acessível, não se conhece a acusação e as provas e a defesa surge de desconhecidas, ou melhor, voluntárias. Só a punição é conhecida. O processo não é um conjunto de atos e procedimentos do Estado, é um segredo.

Os profissionais da saúde inventaram um crime inexistente e os servidores da justiça não se ocuparam em investigá-lo. Executaram o que vamos chamar aqui de “ordem de conservação”, afinal, não interessa se foi Belén que fez um aborto, restos fetais foram encontrados, uma mãe matou um “bebê” e, portanto, alguma mulher deve ser punida.

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Nos casos de feminicídios, em que alguém mata uma mulher por sua condição de mulher, a definição da autoria não é difícil. Com exceção dos crimes que acontecem no campo da política, dos feminicídios não íntimos, não é difícil identificar os autores: são sempre os homens-circundantes da mulher vítima, aqueles portadores da “permissão de conservação”, uma licença para manter a sociedade funcionando como sempre funcionou.

Os homens nomeados nas notícias e denunciados nos papéis são responsáveis pelos feminicídios, mas estão apenas no grupo dos portadores da “permissão de conservação”. Como a permissão para dirigir ou o porte de arma de fogo, os autores desses crimes  são responsáveis pelo crime, já que escolheram livremente fazer uso dessa licença, mas não são eles que estão no comando.

Boa parte dos homens-circundantes podem não saber quem assinou o documento de permissão para que eles façam o necessário para conservar as relações naturais entre homens e mulheres. Não sabem não porque sejam ignorantes ou tenham sido enganados, mas porque confiam que a autorização que carregam é justa. Embora saibam (e todo mundo sabe) que não se pode agredir, humilhar, matar outra pessoa, estão tranquilos com sua condição de executor porque a licença, a autorização que carregam, não é para matar, a licença é para conservar, manter, proteger.

Quando o assassinato advém de atos de conservação da sua posição de homem-circundante, quando acaba sendo necessário matar, o executor sabe que está errado, mas confia que há algo de natural, de justo naquele ato. A natureza das coisas, ele finge acreditar, é mais forte que a lei.

Como homem, ele precisa conservar a natureza das coisas. As pessoas com quem convive compreendem e reforçam sua posição quando um homem perde a cabeça “por causa de uma mulher”. É fácil se identificar com ele, é aceitável perdoá-lo, não era para terminar em morte, mas as coisas são como são.

Engana-se quem acha que esse é um homem do passado, ele não se considera apenas o chefe de família que precisa proteger essa instituição. Isso não faz tanto sentido sem a mulher. Uma família só existe, para a sociedade se conserve, se existir um homem e uma mulher. Além disso, há também os homens que se acham letrados em relações de gênero, esses querem licença-paternidade.

Mulheres só sofrem violência quando se colocam em posição de risco, mulheres são assassinadas quando querem escolher novos parceiros, quando não querem fazer sexo com o companheiro, quando querem controlar sua reprodução. Morrem também quando querem mudar de cidade, de roupa, de emprego ou quando querem, simplesmente, mudar de ideia. O feminicídio é isso, o exercício da licença de conservação para que as mulheres não façam o que não nasceram para fazer: escolhas. Os homens-circundantes feminicidas conhecem a lei, mas, como dito, o assassinato é justo. E justiça e lei não são a mesma coisa.

Essa compreensão dos homens-circundantes sobre a justiça do feminicídio é também compartilhada por homens e mulheres que não circundam diretamente a mulher. Várias pesquisas já demonstraram a inação das pessoas quando tomam  conhecimento ou até testemunham violências contra as mulheres. Isso que a sociedade confirma, não é sobre a família, é sobre a mulher.

A sequência de feminicídios de 2025 vem de homens-circundantes cumprindo uma ordem cada vez mais rígida de conservação das relações naturalizadas de gênero. O que é novo é um ecossistema sócio jurídico em que há leis específicas que responsabilizam os feminicidas, ao mesmo tempo em que o conservadorismo deixa de ser sobre a família e passa a ser, explicitamente, sobre gênero.

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A licença de conservação virou ordem porque o tempo se estreitou. Não dá para esperar muito, a ordem precisa ser cumprida a qualquer custo e rapidamente. O senso de justiça do conservadorismo precisa desrespeitar a lei porque as mulheres estão conversando entre si, aprovando leis, formulando políticas e não há sinais de que vão mudar de ideia.

O conservadorismo atual não é mais, nem no discurso, sobre a manutenção da família, é sobre a repressão das mulheres. Com medo de que as mulheres sobrevivam ao racismo, à pobreza, ao trabalho do cuidado, à exploração sexual, à prisão, ao estupro, o conservadorismo saiu do armário e vocalizou sua perversidade: as leis não importam, é justo controlar uma mulher. O feminicídio é apenas consequência.

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Mais do que um destino paradisíaco, Fernando de Noronha (PE) começa a organizar uma transição energética que pretende retirar, aos poucos, os combustíveis fósseis da rotina da ilha. A medida, que visa tornar o local livre da emissão de gás carbônico (CO²), envolve novas formas de gerar e armazenar energia, ajustes na mobilidade e impactos diretos sobre moradores, serviços e turismo. Em um território isolado, onde cada mudança exige logística precisa, esse processo de descarbonização indica que Noronha pode se tornar um laboratório de soluções que interessam ao Brasil inteiro.

A proposta apresentada pela Neoenergia ao Ministério de Minas e Energia (MME) prevê uma usina solar de 22 megawatts pico e um sistema de armazenamento de 49,1 megawatts-hora. O investimento estimado é de R$ 337 milhões, financiados integralmente pela própria concessionária. Nesse arranjo, não há repasse de recursos públicos, porque a responsabilidade pelos aportes recai sobre a distribuidora, que vê valor estratégico no projeto e assume o risco financeiro da implantação.

Ao todo, o empreendimento prevê a instalação de mais de 30 mil painéis solares fotovoltaicos integrados a sistemas de armazenamento em baterias. A estrutura ocupará 24,63 hectares, o equivalente a cerca de 1,5% da área total de Fernando de Noronha. Os terrenos foram cedidos pela Aeronáutica e pela administração da ilha, que é gerida pelo governo de Pernambuco.

De acordo com o MME, o projeto avança em duas etapas. A primeira deve começar em 2027 e preparar o terreno para a instalação de uma usina solar associada a baterias, prevista para estar totalmente operacional em 2030. Quando isso acontecer, a ilha poderá cortar cerca de 8,6 milhões de litros de diesel por ano, volume atualmente consumido pela termelétrica que abastece Noronha. A usina a óleo seguirá existindo, mas apenas como reserva estratégica.

“A solução adotada em Noronha é considerada pelo MME como um marco na transição energética brasileira, por ser uma proposta de substituição da matriz de suprimento da demanda de energia de um sistema isolado atendido majoritariamente por geração térmica para um sistema híbrido de geração solar fotovoltaico com baterias de armazenamento, mantendo a usina térmica como reserva estratégica”, conta, em nota, o ministério.

Para o secretário de Desenvolvimento Econômico de Pernambuco, Guilherme Cavalcanti, o projeto é um “um passo rumo ao futuro”. “Além de reforçar o compromisso com a sustentabilidade, é também um investimento estratégico em infraestrutura, ampliando a capacidade energética e fortalecendo as bases para o futuro crescimento turístico da ilha”, disse, à época do lançamento do projeto.

A execução envolve uma engrenagem de vários níveis. O MME define o marco regulatório e as diretrizes gerais, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) acompanha a implantação e fiscaliza a concessionária, o governo de Pernambuco conduz os processos de licenciamento e autorizações, e a Neoenergia assume os investimentos e a operação das novas estruturas de geração renovável. 

O arranjo mostra que a transição energética da ilha depende da capacidade de coordenação entre Brasília, Recife e o setor privado. “Após a conclusão das obras do projeto Noronha Verde é importante avaliar as dificuldades e desafios surgidos na implantação e regulamentação da solução adotada para internalizar e aprimorar as ações para o caso de novos projetos com particularidades similares”, afirma em nota o MME.

“Deverá ser importante também o acompanhamento do comportamento da demanda de energia na ilha, das cargas e perfil de consumo para observar a manutenção da adequabilidade de solução para atendimento das necessidades elétricas, aliado à manutenção de soluções de eficiência energética fundamentais para redução da necessidade de grandes ampliações”, completa o órgão.

Ainda não há definição sobre como será feito o monitoramento público das emissões e do desempenho energético da ilha após 2030, mas técnicos defendem a criação de indicadores claros e uma governança permanente para acompanhar o funcionamento da usina solar, das baterias e das metas de neutralização.

Noronha Verde é exemplo para o Brasil

Para John Wurdig, gerente de Transição Energética do Instituto Internacional Arayara, uma organização da sociedade civil (OSC) com atuação sobre matrizes energéticas, o projeto Noronha Verde é um ótimo indicador para uma real redução dos gases de efeito estufa da ilha. “A descarbonização de Fernando de Noronha é considerada muito importante, especialmente por se tratar de uma ilha, um paraíso natural e uma unidade de conservação com grande representatividade da diversidade biológica marinha”, diz.

De acordo com Wurdig, o projeto de geração de energia limpa e a possibilidade de armazenamento é exemplo para as políticas públicas a serem adotadas em todo o país. Além de Noronha, o Brasil possui dezenas de sistemas isolados, principalmente na Amazônia, que dependem de termelétricas a óleo e têm tarifas elevadas e forte impacto ambiental. 

Portanto, a solução testada na ilha, caso funcione, pode servir como referência para comunidades remotas e municípios não interligados ao Sistema Interligado Nacional, onde o custo da energia é mais alto e a emissão por quilowatt-hora é maior do que a média nacional.

“O Brasil precisa avançar rapidamente na capacidade de armazenar energia para operar um sistema mais eficiente. Em Noronha, por exemplo, quando chega a noite e a produção solar cai a zero, é o armazenamento que permitirá aproveitar o excedente gerado durante o dia e garantir estabilidade no abastecimento”, afirma.

Para um resultado ainda mais robusto, é necessário, de acordo com o especialista, que o governo e a iniciativa privada ampliem a descarbonização para todos os setores econômicos que atuam em Fernando de Noronha. 

Como o turismo responde por boa parte da demanda energética e da geração de resíduos da ilha, qualquer estratégia de descarbonização dependerá de integrar empresas, pousadas, embarcações e operadores turísticos às metas ambientais. Esse ponto é considerado sensível pelos pesquisadores, já que o fluxo de visitantes tende a crescer.

“É importante saber, por exemplo, se está entrando o cálculo das emissões dos turistas, com a pegada de carbono deles, e também as emissões dos aviões, porque são muitos voos diários chegando à ilha. Ainda tem a questão do transporte urbano, que precisa melhorar. Na última vez em que estive na ilha, no ano passado, os ônibus a diesel ainda faziam o transporte, e a gente precisaria ter também uma eletrificação desse sistema”, afirma.

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A Câmara dos Deputados aprovou, nesta segunda-feira (15/12), o texto-base do projeto de regulamentação do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (PLP 108/24). O relator na Câmara, Mauro Benevides (PDT-CE), votou para reverter 24 mudanças feitas pelo Senado. A análise de destaques ficou para a tarde desta terça-feira (16/12). Na sequência, o texto segue para a sanção.

Essa é a segunda etapa de regulamentação da reforma tributária e a aprovação é necessária para que os governos estaduais e municipais comecem a operar o sistema. Além disso, nesse projeto, foram revisados temas da primeira etapa da regulamentação, com decisões sobre impostos e alíquotas. Foi definida, por exemplo, quais serão as alíquotas sobre instituições financeiras. Além disso, as notas fiscais consolidadas foram limitadas.

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Bebidas açucaradas

Em seu relatório, Benevides optou por retirar do projeto a limitação de 2% no Imposto Seletivo (IS) sobre bebidas açucaradas. O trecho havia sido inserido pelo Senado como forma de proteger a indústria de bebidas da elevação de carga tributária.

Porém, o texto aprovado segue prevendo que as alíquotas do Imposto Seletivo incidentes sobre esses produtos seriam fixadas de forma escalonada, de 2029 até 2033, para incorporar progressivamente o diferencial entre as alíquotas de ICMS que incidiam anteriormente sobre esses produtos e as alíquotas modais do ICMS.

No primeiro projeto de regulamentação da reforma, o trecho gerou discordância entre Câmara, favorável à taxação, e Senado, contrário.

Notas fiscais consolidadas

A Câmara decidiu retirar do projeto o trecho que obrigaria o Fisco a permitir a consolidação de notas fiscais por município. Segundo o relator, a possibilidade dificultaria o funcionamento do split payment, mecanismo que permitirá a segregação dos tributos e utilização de créditos no momento da liquidação financeira da operação. Além disso, o mecanismo de cashback, com a devolução dos tributos por famílias de baixa renda, também seria prejudicado, segundo o deputado.

Por outro lado, foi mantida a previsão de que um mecanismo de consolidação poderá ser criado por medida infralegal. Pelo texto mantido, o tema deve ser tratado em ato conjunto do Comitê Gestor do IBS e da Receita Federal (RFB). A manutenção da possibilidade era pedida por empresas de serviços por aplicativo.

Medicamentos

O relatório referendado pelos deputados também reverteu as mudanças feitas pelo Senado na forma de definição de quais medicamentos terão alíquota zerada de IBS e CBS. Na fase anterior, a Câmara havia sugerido uma lista nominal de medicamentos. Já o Senado havia preferido definir categorias (medicamentos voltados ao tratamento de doenças raras, diabetes, doenças cardiovasculares, etc). Pelo parecer de Benevides, portanto, prevalece o modelo definido pela Câmara.

Futebol

Também foi revertida a redução de alíquotas feita pelo Senado em relação às Sociedades Anônimas de Futebol (SAF). O texto do Senado diminuía de 4% para 3% a alíquota dos tributos federais unificados; de 1,5% para 1% da alíquota da CBS e de 3% para 1% da alíquota do IBS. Também havia a exclusão de certas receitas da base de cálculo do pagamento mensal unificado nos primeiros cinco anos-calendários de constituição da SAF.

Câmara de Contencioso

Após um relatório contrário ao trecho, o texto final do projeto mantém a criação da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo, voltada à harmonização da jurisprudência administrativa envolvendo os novos tributos (IBS e CBS). O trecho, inserido pelo Senado, é elogiado pelos governos estaduais. O Fórum de Governadores chegou a emitir nota técnica defendendo a preservação integral do modelo aprovado pelo Senado, que estabelece um sistema conjunto entre Comitê Gestor do IBS e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) para uniformizar divergências.

Instituições Financeiras

O projeto aprovado também define antecipadamente as alíquotas máximas do IBS e do CBS sobre serviços financeiros. Na primeira fase da reforma, a opção do Congresso foi prever alíquotas anuais estabelecidas por regulamento infralegal. Mas, pelo texto dos senadores no PLP 108/2024, ficou estabelecido que a soma das alíquotas do IBS e da CBS incidentes sobre os serviços financeiros corresponderá a 10,85% em 2027 e 2028, 11,00% em 2029, 11,15% em 2030, 11,30% em 2031, 11,50% em 2032 e 12,50% em 2033.

Destaques

A análise dos destaques ficou para sessão na tarde desta terça-feira (16/12). Os partidos pedem a votação em separado de alguns trechos do projeto. O tema do Imposto Seletivo deve voltar a ser analisado, já que o Partido Liberal propõe reinserir no projeto o limite de 2% na alíquota sobre as bebidas açucaradas. O partido também tenta voltar a reduzir o imposto sobre as SAFs. O PL e o PT pedem reavaliação da decisão sobre os medicamentos. Por último, o Novo destacou o trecho que trata da responsabilidade da plataforma digital nos casos em que o fornecedor não emite o documento fiscal eletrônico.

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