A Constituição Federal atribui ao presidente da República o poder de nomear os ministros do Supremo Tribunal Federal, mas condiciona essa nomeação à aprovação prévia do Senado. Quando o Senado rejeita o candidato indicado, surge uma questão: pode o presidente reapresentar o mesmo nome na mesma sessão legislativa?
A controvérsia ganha contornos ainda mais complexos quando se considera o Ato da Mesa do Senado nº 1/2010, que veda essa reapresentação, e a pergunta sobre se o presidente do Senado poderia invocar esse ato para barrar a indicação antes mesmo de ela chegar ao plenário.
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A resposta a essas indagações depende, em última análise, de uma definição precisa sobre os limites de cada Poder no processo de nomeação. A Constituição distribui competências privativas ao presidente e ao Senado de forma deliberadamente distinta: cabe ao primeiro indicar e ao segundo aprovar. Essa distinção é o fio condutor do estudo que se segue.
Para empreender essa análise, o presente artigo examinará: (i) se o presidente da República detém competência para indicar pessoa anteriormente rejeitada pelo Senado, ainda que na mesma sessão legislativa; (ii) se o Regimento Interno ou ato normativo da Mesa Diretora pode vedar, em caráter geral e abstrato, essa reapresentação; e (iii) se assiste ao presidente do Senado, com fundamento no referido ato, o poder de negar seguimento a indicação encaminhada pelo chefe do Poder Executivo.
Arquitetura constitucional do processo de nomeação e efeitos jurídicos da rejeição
Cumpre, inicialmente, investigar a natureza da competência prevista no art. 84, XIV, da Constituição Federal, que atribui privativamente ao presidente da República o poder de “nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e outros servidores, quando determinado em lei”.
Trata-se de competência privativa do chefe do Poder Executivo no que toca à escolha do candidato, insuscetível de delegação e imune a interferências externas para além das condicionantes expressamente previstas no próprio texto constitucional.
Em contrapartida, no plano constitucional, incumbe privativamente ao Senado aprovar, por voto secreto e após arguição pública, a escolha de magistrados e demais autoridades nos casos estabelecidos pela Constituição, nos termos do art. 52, III, “a”, da CRFB/88.
O processo estrutura-se, portanto, em três fases distintas: (i) o presidente, no exercício de sua competência privativa, realiza a indicação; (ii) o Senado, também no exercício de sua competência privativa, delibera sobre a aprovação; (iii) e, confirmada esta, o presidente procede à nomeação. Cuida-se de ato administrativo complexo, no qual a vontade conjugada do presidente da República e do Senado integra ato único, sem que se confundam as competências de cada órgão participante[1].
A integração das vontades em ato único não suprime, contudo, a autonomia material com que cada órgão exerce sua respectiva competência. Essa autonomia, que resguarda o Senado de qualquer interferência presidencial sobre o conteúdo de sua deliberação, resguarda, em sentido inverso, o presidente de qualquer ingerência senatorial sobre os critérios de sua escolha. A reciprocidade dessa proteção é o pressuposto sob o qual se desenvolve toda a análise que segue.
A deliberação do Senado sobre a indicação presidencial consubstancia juízo político formulado em momento específico, por composição igualmente específica, à luz de determinada conjuntura política e institucional. Não se trata de decisão dotada de eficácia vinculante para o futuro, nem de pronunciamento apto a produzir efeitos análogos aos da coisa julgada. A rejeição exaure-se na apreciação concreta que a sustenta.
Não há, no sistema constitucional brasileiro, mecanismo algum que converta a deliberação negativa do Senado em impedimento, permanente ou temporário, à reapresentação do mesmo nome. Atribuir-lhe efeito preclusivo significaria transformar juízo político revisável em vedação jurídica carente de amparo constitucional.
Em linha diversa, pode-se sustentar que, sendo esse juízo de titularidade exclusiva do Senado, caberia à própria Casa definir as condições de seu reexame. Essa compreensão, contudo, confunde a atribuição de decidir, em cada caso concreto, com a pretensão de conformar abstratamente o exercício de prerrogativa constitucional alheia – aspecto a ser desenvolvido adiante.
A distinção entre as categorias de requisitos exigidos para a investidura no STF reforça essa conclusão. Os requisitos de natureza objetiva e mensurável – nacionalidade brasileira nata e idade entre trinta e cinco e setenta anos – são insanáveis: verificada sua ausência, a indicação é constitucionalmente inviável independentemente de qualquer deliberação.
Diversamente, os requisitos de natureza subjetiva – notável saber jurídico e reputação ilibada – comportam juízo de valor necessariamente contextual e mutável. A avaliação do Senado sobre o seu preenchimento varia conforme a composição da Casa, o momento político, os elementos apresentados na arguição e o debate público que a acompanha. A rejeição anterior, fundada nesse juízo subjetivo, não cristaliza verdade jurídica definitiva sobre o candidato, sendo inteiramente legítimo que o presidente, dela discordando, provoque nova rodada de apreciação mediante reapresentação da indicação.
Separação de Poderes e ausência de vedação constitucional
Em virtude do princípio da separação e harmonia entre os Poderes (art. 2º, CRFB/88), não cabe ao presidente da República interferir no processo de tramitação interno do Senado. Da mesma forma, não cabe ao Senado condicionar ou restringir o poder de indicação do presidente além do que a Constituição autoriza. Admitir o contrário seria chancelar grave violação ao equilíbrio entre os Poderes da República e esvaziar as competências privativas constitucionalmente atribuídas a cada um deles.
No âmbito do Senado, as competências privativas de caráter genérico estabelecidas pela Constituição admitem densificação pelo Regimento Interno (art. 52, XII, CRFB/88), cabendo a este disciplinar os detalhes necessários à consecução da atividade legislativa, sem, contudo, inovar além dos limites constitucionalmente traçados.
A lógica do ordenamento constitucional brasileiro é a de explicitar as limitações temporais incidentes sobre atos e proposições em tramitação no Poder Legislativo, como demonstram três exemplos paradigmáticos situados em distintos níveis hierárquicos.
O art. 60, § 5º, da CRFB/88 veda que matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada seja objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. O art. 62, § 10, da CRFB/88 proíbe a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. O art. 67 da CRFB/88, por sua vez, estabelece que matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá ser reapresentada, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Como se extrai desse rol, as hipóteses de vedação são sempre explícitas e não seguem uma regra uniforme. Para as emendas constitucionais, a proibição de reapresentação é incontornável, ao passo que para os projetos de lei admite-se exceção mediante deliberação da maioria absoluta dos membros da Casa.
Não procede a inferência inversa segundo a qual a indicação presidencial deveria sujeitar-se à mesma restrição aplicável às propostas de emenda constitucional. As vedações previstas nos arts. 60, § 5º, 62, § 10, e 67 da CRFB/88 possuem natureza inteiramente diversa daquela ora cogitada para as indicações: consistem em autolimitações impostas pelo próprio Legislativo no âmbito de matérias inseridas em sua esfera de titularidade, o que justifica sua previsão no próprio texto constitucional.
A vedação aventada à reapresentação de indicação rejeitada, ao contrário, incidiria sobre competência atribuída a outro Poder. A diferença é estrutural, e não apenas de intensidade: o Legislativo pode disciplinar o exercício de competências próprias, mas não pode, fora das hipóteses expressamente previstas na Constituição, conformar o exercício de competências alheias.
A ausência de previsão constitucional expressa, para as indicações presidenciais, de restrição similar às previstas em outros contextos não autoriza sua introdução, analogicamente, mediante ato infraconstitucional. Em se tratando de limitação ao exercício de competência privativa, impõe-se a interpretação estrita das vedações constitucionais, de modo que, inexistente cláusula expressa, deve-se concluir pela inexistência da própria restrição.
O regime regimental das indicações presidenciais e a invalidade do Ato da Mesa 1/2010
No que se refere às indicações realizadas pelo chefe do Poder Executivo, o processo de aprovação é integralmente regulado pelo artigo 383 do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), cujos oito incisos esgotam o rito. A mensagem presidencial é encaminhada à comissão competente em razão da matéria, à qual cabe a instrução do feito e a realização da arguição pública do indicado.
O relatório, uma vez submetido à votação, converte-se em parecer da comissão, deliberado por escrutínio secreto. O parecer é, em seguida, apreciado pelo plenário em sessão pública, igualmente com votação secreta, comunicando-se o resultado, ao final, ao presidente da República.[2]
Delineado o rito previsto no art. 383 do RISF, cumpre examinar o Ato da Mesa do Senado 1, de 2010, que, a pretexto de regulamentá-lo, estabelece, em seu artigo 5º, que “[é] vedada a apreciação, na mesma sessão legislativa, de indicação de autoridade rejeitada pelo Senado Federal”. O referido ato declara regulamentar os incisos VII e VIII do art. 383 do RISF, dispositivos que disciplinam, especificamente, a leitura do parecer em plenário, a votação e a comunicação do resultado ao presidente da República.
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A Mesa é órgão composto pelo presidente, dois vice-presidentes e quatro secretários (art. 46, RISF), cujos atos se destinam a regulamentar dispositivos do Regimento Interno e, por isso, não podem inovar regimentalmente. Trata-se, ademais, de ato emitido por colegiado restrito, sem aprovação pelo plenário. Em contraste, a alteração ou reforma do Regimento exige tramitação em comissões e posterior deliberação plenária, constituindo hipótese expressa de vedação à apreciação terminativa (arts. 35, 91, § 1º, V, a, e 401, § 4º, todos do RISF).
A ausência de competência normativa expressa da Mesa para editar atos com conteúdo restritivo é, por si só, elemento suficiente para comprometer a validade do Ato 1/2010[3]. O RISF disciplina detalhadamente as atribuições do presidente do Senado (art. 48), dos demais membros da Mesa (arts. 52 a 57) e da Comissão Diretora (art. 98), sem que nenhum desses dispositivos confira à Mesa competência genérica para editar atos normativos de caráter restritivo.
Os Atos da Mesa aparecem no RISF apenas de forma incidental, citados como instrumentos de regulamentação de dispositivos específicos. Não há, portanto, cláusula geral de poderes normativos da Mesa e, menos ainda, que pudesse servir de fundamento para a criação de restrições ao exercício de competências constitucionais de outro Poder.
Não se sustenta, tampouco, a pretensão de convalidar o vício originário com fundamento em sua suposta consolidação como prática parlamentar. A doutrina reconhece a relevância do costume e das práticas institucionais como fontes do direito, mas dentro de limites estritos: o costume contra legem – ou, em plano normativo superior, contra constitutionem – não revoga norma hierarquicamente superior nem sana vício originário de competência.
Como adverte Anna Cândida da Cunha Ferraz, ao distinguir mutações constitucionais legítimas de mutações inconstitucionais, prática política que se desenvolva à margem das normas a que deveria se submeter não consubstancia mudança informal válida da ordem normativa, mas seu desrespeito[4].
Essa opção do legislador revela que modificações no Regimento Interno pressupõem o consentimento da maioria dos parlamentares, expresso por deliberação plenária. Não se trata de exigência meramente formal: o Regimento é o estatuto fundamental da Casa, e alterá-lo por ato da Mesa, sem participação do Plenário, significaria permitir que sete membros modificassem, por via oblíqua, regras que vinculam os demais 74 senadores.
A exigência de deliberação plenária para a reforma regimental é, portanto, garantia institucional que protege tanto a integridade do processo legislativo quanto as prerrogativas individuais dos parlamentares, não podendo ser contornada por instrumento de hierarquia inferior. Como propõe Leonardo Augusto de Andrade Barbosa, “[a]s normas regimentais são princípios e regras jurídicas de direito público, cuja observância por parte das Casas Legislativas é obrigatória e indisponível. Tais normas não estão sujeitas a modificações tácitas”[5].
O RISF não prevê qualquer juízo prévio de admissibilidade da indicação e os dispositivos supostamente regulamentados pelo Ato 1/2010 referem-se à fase final do processo, quando a indicação já tramitou na comissão competente. A vedação introduzida pelo Ato da Mesa extrapola, assim, o conteúdo das normas que pretende regulamentar, alcançando matéria que lhe é estranha. Trata-se, em suma, de inovação normativa veiculada por instrumento secundário sem respaldo regimental ou constitucional, o que acarreta sua nulidade[6].
O silêncio do RISF sobre qualquer juízo prévio de admissibilidade das indicações presidenciais não é omissão involuntária. O seu art. 383 disciplina o processo de aprovação de forma exaustiva, percorrendo todas as suas etapas desde o recebimento da mensagem presidencial até a comunicação do resultado, sem prever em nenhum momento filtro de admissibilidade, requisito formal prévio ou hipótese de devolução da indicação.
Quando o legislador regimental quis estabelecer critérios de admissibilidade para determinadas matérias, fê-lo expressamente. A ausência de previsão análoga para as indicações presidenciais revela, portanto, que o RISF deliberadamente atribuiu à Comissão de Constituição e Justiça e, eventualmente, ao plenário a competência exclusiva para se pronunciar sobre a indicação, vedando implicitamente qualquer filtro anterior à deliberação colegiada.
A isso se acrescenta vício de inconstitucionalidade formal. A indicação de ministros do Supremo Tribunal Federal está disciplinada nos arts. 52, III, a, 84, XIV, e 101, parágrafo único, da Constituição Federal, sem que nenhum desses dispositivos estabeleça vedação temporal à renovação da indicação. Restrição ao exercício de competência privativa do presidente da República somente pode ser criada por norma de igual hierarquia, isto é, pela própria Constituição. Ato que pretenda instituir tal restrição padece, portanto, de inconstitucionalidade formal, por usurpar matéria cuja disciplina a Constituição reservou a si mesma.
Nesse ponto, dois esclarecimentos se impõem. Em primeiro lugar, não caberia nem mesmo ao Regimento Interno estabelecer limitação ao poder do presidente da República sem fundamento no texto constitucional[7]. Caso a Constituição seja desrespeitada, inclusive, legitima-se a intervenção do Judiciário. Como assentou o Supremo Tribunal Federal, “[n]ão obstante o caráter político dos atos parlamentares, revela-se legítima a intervenção jurisdicional, sempre que os corpos legislativos ultrapassem os limites delineados pela Constituição […]”[8]. Mesmo visões mais tradicionais e deferentes acerca do controle jurisdicional dos atos legislativos aceitam que o respeito às disposições constitucionais é fronteira intransponível[9].
Caso o Regimento estabelecesse tal restrição, incorreria em grave vício de inconstitucionalidade, ao regulamentar competência privativa de outro Poder[10]. Em sentido inverso, seria o mesmo que reconhecer ao presidente da República o poder de disciplinar o trâmite interno do processo de aprovação no Senado, interferência manifestamente incompatível com o regime constitucional vigente.
Em segundo lugar, o exercício, pelo Senado, da competência de aprovar ou rejeitar determinada indicação presidencial não se confunde com a titularidade de poder normativo para restringir abstratamente a própria competência de indicação atribuída ao presidente da República. A Constituição confere ao Senado competência para deliberar, caso a caso, sobre o preenchimento dos requisitos exigidos para a investidura em cargos determinados, mediante juízo político realizado no contexto de cada indicação concreta.
Situação substancialmente distinta seria reconhecer à Casa Legislativa o poder de instituir limitação geral e prévia ao exercício da competência presidencial de indicar, impedindo, por determinado lapso temporal, a reapresentação de candidato anteriormente rejeitado. Tal interpretação converteria competência constitucional de apreciação individual em poder de conformação abstrata das atribuições privativas do chefe do Executivo, em manifesta tensão com o princípio da separação dos Poderes e com a taxatividade das restrições constitucionais ao exercício de competências privativas.
Os limites da competência do presidente do Senado e os diálogos institucionais
Nesse contexto, não caberia ao presidente do Senado obstar definitivamente a tramitação de uma indicação feita pelo Poder Executivo, em contrariedade ao disposto na Constituição e no próprio RISF. Na linha do que defende Alessandro Molon, “[…] não cabe, por exemplo, um procedimento adotado ad hoc por um presidente de uma das casas legislativas ou de uma comissão parlamentar que simplesmente ignore o que estatui o regimento interno da mesma casa sobre situações como a em questão”[11].
A distinção entre a competência de direção dos trabalhos, atribuída ao presidente do Senado, e a competência decisória, que pertence ao plenário, reforça essa conclusão. O art. 48 do RISF confere ao presidente atribuições de natureza procedimental e administrativa, como convocar e presidir sessões, organizar a pauta, distribuir matérias às comissões e fazer observar o Regimento.
Trata-se de competência instrumental, voltada a viabilizar o funcionamento da Casa, e não de competência substantiva para decidir sobre o mérito das matérias que lhe são submetidas. Negar seguimento a uma indicação presidencial é ato de conteúdo decisório, que interfere diretamente no processo constitucionalmente previsto e subtrai do plenário a competência que a Constituição e o próprio RISF lhe reservam.
O presidente do Senado, ao agir dessa forma, não estaria exercendo sua competência de direção, mas usurpando a competência deliberativa da Casa. A título de ilustração, há jurisprudência do STF concedendo habeas corpus contra decisão de presidente de Casa Legislativa que vedou o acesso do público às sessões, em contrariedade ao respectivo regimento[12].
Além disso, integra a dinâmica ordinária dos diálogos institucionais entre os Poderes a ocorrência de divergências sobre o exercício de competências constitucionalmente atribuídas[13]. Essas tensões não constituem, em si, violações à ordem constitucional, sendo antes mecanismos pelos quais os Poderes delimitam, na prática, os contornos de suas atribuições recíprocas. O diálogo institucional pressupõe, precisamente, que cada Poder possa afirmar sua leitura da Constituição sem que isso implique usurpação das prerrogativas alheias.
Exemplo paradigmático desse fenômeno é a reação legislativa do Congresso Nacional à decisão do STF na ADI 4983/CE. Em outubro de 2016, o Supremo declarou inconstitucional a prática da vaquejada por entendê-la incompatível com a vedação constitucional à crueldade contra animais prevista no art. 225, § 1º, VII, da Constituição Federal.
Em resposta, o Congresso editou, em curtíssimo prazo, a Lei 13.364/2016, reconhecendo a vaquejada como patrimônio cultural imaterial brasileiro. Alguns meses depois, sobreveio a Emenda Constitucional 96/2017, que acrescentou o § 7º ao art. 225 da Constituição para afastar expressamente a qualificação de crueldade das práticas desportivas reconhecidas como manifestações culturais.
O ciclo se fechou em março deste ano, quando o próprio STF, ao julgar as ADIs 5728 e 5772, confirmou a validade da emenda, condicionando a prática ao cumprimento das normas legais de proteção ao bem-estar animal.
Em cada etapa, os Poderes exerceram as competências e prerrogativas que lhes são constitucionalmente atribuídas, o STF no desempenho do controle de constitucionalidade e o Congresso no exercício do poder constituinte derivado, construindo, por meio desse intercâmbio, uma resposta institucional progressivamente elaborada.
No caso em exame, havendo divergência entre o presidente da República e o Senado quanto ao preenchimento dos requisitos constitucionais subjetivos exigidos para a nomeação ao STF, a reapresentação do mesmo nome pelo chefe do Executivo pode ser compreendida como forma legítima de aprofundar o debate constitucional. Ao indicar novamente o candidato anteriormente rejeitado, o presidente não ignora a deliberação do Senado nem viola suas prerrogativas, mas provoca nova rodada de apreciação, na qual a Casa poderá confirmar ou rever seu juízo anterior à luz de novos elementos, de nova composição ou de nova conjuntura política.
Esse processo se desenvolve, ademais, sob escrutínio reforçado da sociedade civil, a qual acompanha com maior atenção indicações que já foram objeto de controvérsia pública, conferindo ao debate maior transparência e legitimidade democrática. Trata-se, em suma, de tensionamento institucional dentro dos limites constitucionalmente admitidos, que preserva a integridade das competências de cada Poder e fortalece, ao invés de enfraquecer, o caráter deliberativo do processo de investidura. Poder-se-ia objetar que nomeações sucessivas de candidato rejeitado esvaziariam na prática a competência deliberativa do Senado, convertendo a aprovação prévia em formalidade sem consequência jurídica. O argumento não procede.
Primeiro, e decisivamente, a competência do Senado não é esvaziada pela nova indicação; ela é, ao contrário, precisamente ativada. A Casa delibera novamente, com plena liberdade para confirmar ou rever seu juízo anterior à luz de novos elementos, de nova composição ou de nova conjuntura política. A Constituição não autoriza que deliberação pretérita se converta em impedimento jurídico temporalmente delimitado, transmudando juízo político revisável em vedação normativa sem fundamento expresso no texto constitucional.
Em segundo lugar, o sistema constitucional não estabelece limite ao número de indicações que o Presidente da República pode formular para um mesmo cargo. Quando existente, a vedação é sempre expressa, como se verifica nas hipóteses das emendas constitucionais e das medidas provisórias.
Por fim, a renovação de indicação anteriormente rejeitada sujeita-se a custo político substancialmente superior ao de uma indicação originária. O candidato já foi submetido a deliberação pública, o debate se encontra qualificado e o escrutínio da sociedade civil se intensifica, operando como freio institucional eficaz, sem necessidade de vedação jurídica.
Conclusões
A análise empreendida neste artigo permite formular três conclusões convergentes. Primeiro, o presidente da República detém competência para indicar novamente pessoa anteriormente rejeitada pelo Senado. A competência de indicação prevista no art. 84, XIV, da Constituição é privativa e não comporta limitações além das expressamente estabelecidas no texto constitucional.
A ausência de vedação expressa análoga às que disciplinam emendas constitucionais, medidas provisórias e projetos de lei resulta da própria lógica do sistema, que impõe interpretação estrita às restrições ao exercício de competências privativas, e não consiste em lacuna a ser suprida por ato normativo infrarregimental.
Segundo, nem o Regimento Interno nem ato normativo da Mesa Diretora podem vedar, em caráter geral e abstrato, a nova indicação de autoridade previamente rejeitada. O Regimento não estabelece tal vedação e, ainda que o fizesse, incorreria em inconstitucionalidade por restringir competência privativa do chefe do Executivo sem fundamento no texto constitucional. O Ato da Mesa 1/2010, por sua vez, extrapola os dispositivos que pretende regulamentar, inova regimentalmente sem respaldo no RISF e foi editado à margem de qualquer deliberação plenária, o que compromete sua validade.
Terceiro, não assiste ao presidente do Senado o poder de negar seguimento a indicação encaminhada pelo presidente da República com fundamento no Ato da Mesa 1/2010. O referido ato é inválido por violar a Constituição e o próprio Regimento. A competência do Senado restringe-se a deliberar, caso a caso, sobre o preenchimento dos requisitos exigidos para a investidura, não se confundindo com poder normativo de conformação abstrata das atribuições privativas do Poder Executivo.
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Em síntese, as questões examinadas ao longo deste artigo comportam resposta uniforme e convergente: a Constituição não veda a nova indicação de candidato anteriormente rejeitado pelo Senado e nenhum instrumento infraconstitucional detém competência para instituir tal restrição.
O poder de indicação do presidente da República é privativo e exercido sem condicionantes além das expressamente previstas no texto constitucional. O Ato da Mesa 1/2010, ao pretender suprir essa ausência, padece de invalidade regimental e de inconstitucionalidade formal e não pode, portanto, servir de fundamento para que o presidente do Senado negue seguimento a indicação regularmente encaminhada pelo chefe do Executivo.
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2022, p. 435-436.
[2] Em maior detalhe: a mensagem presidencial de indicação é lida em plenário e encaminhada à comissão competente, acompanhada de curriculum vitae, declarações do indicado e argumentação escrita sobre sua qualificação (inciso I); o relator analisa a indicação e distribui o relatório aos membros da comissão, sendo aberto espaço para participação da sociedade pelo portal do Senado (inciso II, alíneas a a c); o candidato é convocado para arguição pública, com antecedência mínima de cinco dias úteis, dispondo cada senador de dez minutos para perguntas e o candidato de igual prazo para resposta (inciso II, alíneas e e f), ressalvada a hipótese de indicados para chefes de missão diplomática permanente, em que a arguição ocorre em reunião secreta (inciso III); a comissão pode realizar investigações e requisitar informações complementares (inciso IV); o relatório é votado na comissão, passando a constituir parecer (inciso II, alínea g, e inciso V); a reunião da comissão é pública, com votação por escrutínio secreto (inciso VI); o parecer é apreciado pelo plenário em sessão pública, igualmente com votação secreta (inciso VII); e, por fim, o resultado é comunicado ao Presidente da República (inciso VIII).
[3] Para uma análise da transformação do papel do STF no controle de atos contrários ao Regimento Interno, v. SALGADO, Eneida Desiree; ARAÚJO, Eduardo Borges Espínola. Controle judicial do processo legislativo: do minimalismo à garantia do devido procedimento legislativo. Revista de Informação Legislativa, v. 56, n. 224, p. 79-104, 2019.
[4] FERRAZ, Anna Cândida da Cunha. Processos Informais de Mudança da Constituição: Mutações Constitucionais e Mutações Inconstitucionais. São Paulo: Max Limonad, 1986, p. 13 e 243-251.
[5] BARBOSA, Leonardo Augusto de Andrade. Processo legislativo e democracia: parlamento, esfera pública e jurisdição constitucional. Belo Horizonte: Fórum, 2010.
[6] Nesse aspecto, aplicam-se por analogia as lições de Direito Administrativo sobre os limites do poder regulamentar administrativo. Por exemplo, sintetiza Cassese: “[a] submissão da Administração ao Direito implica também a observância dos princípios fixados pela jurisprudência e das convenções constitucionais e administrativas”. CASSESE, Sabino. Il Diritto Amministrativo: storia e prospettive. Milão: Giuffrè Editore, 2010, p. 60. No Brasil, afirma Binenbojm: “[a] atuação administrativa só será válida, legítima e justificável quando condizente, muito além da simples legalidade, com o sistema de princípios e regras delineado na Constituição, de maneira geral, e com os direitos fundamentais, em particular”. BINENBOJM, Gustavo. Uma Teoria do Direito Administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2014, p. 138.
[7] “Se a principal função de um Tribunal Constitucional é a de garantir o funcionamento regular do sistema democrático, não há dúvida de que o processo de formação das leis – o mecanismo mais democrático de formação da vontade política – deve ter sua conformidade constitucional garantida pela jurisdição constitucional”. SOUSA FILHO, Ademar Borges de. O Controle de Constitucionalidade das Leis Penais no Brasil: graus de deferência ao legislador, parâmetros materiais e técnicas de decisão. Belo Horizonte: Fórum, 2019, p. 409.
[8] STF, MS 24.831, Rel. Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 22.6.2005, DJ 4.8.2006.
[9] Como sintetiza o Ministro Gilmar Mendes: “[o] ponto é que uma das principais características da jurisdição constitucional – e que, por isso mesmo, torna-se parte de sua essência – é funcionar como uma espécie de garante das condições mínimas da democracia. Esse tipo de atuação das Cortes constitucionais e das Supremas Cortes é consensual, aceito e prestigiado até mesmo pelos mais fervorosos críticos do chamado ativismo judicial”. STF, MS 32.033, Rel. Min. Gilmar Mendes, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, j. 20.6.2013, DJe 18.2.2014.
[10] Esse, aliás, como propõe Ana Paula de Barcellos, é um motivo legítimo para interferência do STF na atuação do Parlamento. “[…] não é irrelevante observar que o STF entendeu que poderia intervir em uma disputa interna entre os próprios parlamentares sob o fundamento de preservar a separação de poderes e os controles recíprocos que ela exige[…]” BARCELLOS, Ana Paula de. O STF e os parâmetros para o controle dos atos do poder legislativo: limitações do argumento das questões interna corporis. Revista de Investigações Constitucionais, v. 8, n. 2, p. 435-456, maio/ago. 2021.
[11] MOLON, Alessandro Lucciola. Legitimidade Constitucional Procedimental: parâmetros para o controle jurisdicional do processo legislativo. Belo Horizonte: Fórum, 2025.
[12] Por exemplo, HC 127.520, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão liminar, DJe 10.4.2015; HC 129.129, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 18.10.2019, DJe 25.11.2019.
[13] Sobre o assunto, cf. BRANDÃO, Rodrigo. Supremacia Judicial versus Diálogos Constitucionais: a quem cabe a última palavra sobre o sentido da Constituição? Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012; MENDES, Conrado Hübner. Direitos Fundamentais, Separação de Poderes e Deliberação. Rio de Janeiro: Editora Saraiva, 2011.
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