A Reserva Legal (RL), prevista no Código Florestal (Lei 12.651/2012), exige que imóveis rurais preservem uma porcentagem de vegetação nativa, variando por bioma. A regra consiste em: 80% na Amazônia, 35% no Cerrado e 20% em outros biomas.

Essa obrigação, denominada propter rem, vincula sucessivos proprietários e equilibra o direito de propriedade (CF/88, art. 5º, XXII) com a proteção ambiental (CF/88, art. 225).

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No entanto, esse conceito, que representa uma vitória histórica ao instituir a preservação como pilar da propriedade rural sustentável, enfrenta atualmente alguns ataques de iniciativas legislativas que o veem como entrave ao desenvolvimento, tensionando economia e ecologia em meio à crise climática global, tema central deste artigo.

Conceito de Reserva Legal e sua Base Legal

Inicialmente, vale destacar que, no coração do regime florestal brasileiro, está a RL, definida pelo art. 3º, III, do Código Florestal, a saber:

III – Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;

Essa definição reflete um compromisso com a sustentabilidade, permitindo que o proprietário rural mantenha a mata nativa como um ativo vivo, passível de manejo responsável, enquanto contribui para o equilíbrio ecológico local e nacional, além de fortalecer o gerenciamento de risco climático da própria área, por meio da conservação dos serviços ecossistêmicos que atenuam eventos extremos e promovem resiliência ambiental

Atualmente, proprietários rurais devem regularizar sua RL via Cadastro Ambiental Rural (CAR), um cadastro autodeclaratório – a área objeto da RL é isenta de pagar o Imposto Territorial Rural (ITR), desde que esteja devidamente registrada no CAR.

Logo, a RL, quando regular, assegura a função social da propriedade e não só preserva a floresta em pé e a biodiversidade, mas pavimenta o caminho para usos econômicos viáveis, como veremos adiante ao analisar controvérsias que questionam sua própria existência.

Desafios para o Pilar da Conservação da natureza

Essa solidez conceitual enfrenta desafios constantes no Congresso, onde projetos de lei buscam reduzir a RL, principalmente na Amazônia (de 80% para 50%), sob o argumento de que áreas protegidas (como unidades de conservação e terras indígenas) já superam limites razoáveis, o que supostamente travaria o desenvolvimento econômico e o pleno exercício do direito de propriedade.

Ao longo da história do nosso país, ficou claro que houve (e quiçá ainda há) uma construção social, econômica e política que resultou na imagem das florestas e das matas, principalmente da Floresta Amazônica, como uma região a ser explorada, mas que também é retratada como inútil, improdutiva e desinteressante. Foram diversas as diretrizes, projetos e leis, principalmente durante o regime militar, com o objetivo de “domar” e ocupar a floresta da região, em sua maioria com a convicção de que conquistar a região é eliminar a floresta.

Conforme bem pontuado por João Moreira Salles em seu livro “O Arrabalde – em busca da Amazônia”, “formou-se um consenso sobre uma falsidade, permitindo que o ruralista se apresente como uma vítima do excesso regulatório, um produtor esmagado por um código injusto cujos artigos draconianos precisam ser rediscutidos”.

No mesmo livro, o autor expõe diversos relatos de ocupação do Norte do país (alguns de formas não ortodoxas), que foram criando no imaginário popular a falsa ideia de que derrubar floresta traz inúmeros benefícios sociais e econômicos para a região e que a RL é apenas um ônus.

Com este tipo de pensamento, com o tempo, a floresta tende a se tornar mais escassa e incapaz de manter a biodiversidade, ficando cada vez mais inviável manter um ecossistema produtivo (tanto para a população quanto para o próprio sistema biológico). Quando a riqueza do solo se esgota, as pessoas precisam avançar para novas áreas, deixando uma terra abandonada, de baixa produtividade.

Os dados comprovam isso: os municípios mais desmatados da Amazônia apresentam um PIB inferior à média da região, conforme relatório de 2023 feito pelo Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), uma organização científica sem fins lucrativos, que, por meio de estudo, apontou que os municípios mais desmatados apresentam pior qualidade de vida, baixa renda e subdesenvolvimento, contrariando a ideia de “boom econômico”. .

Este tipo de estudo não é novo: vale lembrar que a mesma ótica já foi analisada para outras regiões do país. Conforme mencionado, por exemplo, em estudos do professor Carlos Eduardo Frickmann Young, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), que analisou municípios na Região Sul do Brasil, e constatou que não houve correlação consistente entre desmatamento e aumento da atividade agrícola no período estudado (décadas de 1980 e 1990).

Controvérsias Legislativas – propostas para alterar as regras da RL no Brasil

Chegamos ao cerne da questão proposta por este artigo. Projetos de lei como o PL 551/2019 e o PL 3334/2023, atualmente em trâmite, defendem que estados e municípios amazônicos preservam “em excesso”, limitando a exploração rural; ambos os textos, com relatoria do senador Marcio Bittar, tramitam lentamente na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado Federal – o primeiro pronto para pauta desde fevereiro de 2024, o segundo com pedido de vista desde abril deste ano.

O Projeto de Lei mais antigo, datado de 2019, propõe reduzir para até 50% a reserva legal na Amazônia para estados onde mais de 65% do território já seja ocupado por áreas protegidas; o mais recente, datado de 2023, foca em municípios  localizados na Amazônia Legal com mais de 50% do território em áreas protegidas de domínio público, também propondo estabelecer critérios para a redução da RL para até 50% do total do imóvel.

Estas iniciativas não são novas. Vale lembrar o PL 2362/2019, dos senadores Flávio Bolsonaro e Marcio Bittar, que propunha revogar integralmente o Capítulo IV do Código Florestal (arts. 12-25), alegando rigidez excessiva que fere o direito de propriedade e impede crescimento e empregos na agropecuária.

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Referido projeto chegou a ser aprovado na CCJ em junho de 2019, mas sendo posteriormente arquivado por um movimento político interno e consulta pública esmagadoramente contrária: 129 mil oposições contra 3,7 mil apoios, prova do engajamento de parte da sociedade civil contra retrocessos ambientais.

Tais iniciativas revelam uma tensão latente: a ideia de que a RL possui caráter “confiscatório” e é “excessiva”; porém, conforme bem esclarece a doutrina e a jurisprudência sobre o tema, ela é mera limitação administrativa, não extinção do direito, permitindo justamente a conciliação entre economia e ecologia.

Equilíbrio entre propriedade e meio ambiente

Longe de ser confisco, a RL opera como limitação administrativa pelo poder de polícia, condicionando a liberdade e a propriedade para prevenir danos sociais; conforme defendido por consagrados doutrinadores do ramo ambiental.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a RL é um dever de abstenção que não inviabiliza o imóvel economicamente; para Paulo Affonso Leme Machado, a RL é um instrumento essencial de proteção florestal, integrada ao Código Florestal e à Constituição Federal.

Além da doutrina, o STF, no RE 134.297/SP (Rel. Min. Celso de Mello, 1995), foi categórico: restrições ambientais afetam o conteúdo econômico da propriedade sem dispensar indenização em casos extremos de apossamento estatal, mas permitem exploração racional sob o Código Florestal, harmonizando o art. 225, §4º, com o direito de propriedade (CF/88, art. 5º, XXII). Proprietários podem realizar manejo sustentável de madeiráveis e não madeiráveis, evitando corte raso via plano aprovado.​

Propostas radicais de extinção, portanto, ignoram uma doutrina consolidada, promovendo uma visão extremista que prioriza proveito imediato sobre a função social da terra. Essa perspectiva limitada falha em reconhecer o valor estratégico da RL no contexto global da crise climática, onde sua preservação se torna não só uma obrigação legal, mas uma ferramenta vital de mitigação.

Conclusão

Extinguir ou reduzir as RLs no Brasil seria um retrocesso irreversível, transferindo ônus ambientais para gerações futuras em nome de ganhos de curto prazo. É preciso enxergar as RLs com um olhar atualizado: estudos comprovam que não há necessidade de abrir novas áreas para aumento da produção – e que ganhos de produtividade são plenamente viáveis além de necessários.

Além disso, a Lei 15.042/2024, que institui o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), expressa em seu art. 45 que “a recomposição, a manutenção e a conservação de Áreas de Preservação Permanente (APPs), de RL ou de uso restrito previstas no Código Florestal, bem como de unidades de conservação, são aptas para a geração de créditos de carbono”, trazendo uma nova possibilidade econômica para as RL neste novo mercado.

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Embora as metodologias mais reconhecidas hoje não diferenciem plenamente vegetação nativa de áreas legalmente protegidas (conceito nacional), isso abre portas para valor financeiro direto das RLs, além do manejo sustentável. Tal perspectiva alinha-se à necessidade de novas abordagens ou ajustes nas metodologias existentes, frente às especificidades da nossa legislação e ao mercado de carbono brasileiro em formação.

Assim, defender a RL não significa defender rigidez, mas uma visão estratégica coletiva. Em um planeta à beira do colapso climático, ela se torna ferramenta essencial para mitigar emissões, preservar sumidouros de carbono e garantir resiliência global, contribuindo inclusive para as chuvas que beneficiam o agronegócio brasileiro, por meio dos rios voadores, equilibrando economia viável com sobrevivência ecológica em um momento de inegável crise climática.

Referências

• Constituição Federal/1988
• Código Florestal (Lei 12.651/2012).
• Imazon (Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia). Estudo “Índice de Progresso Social na Amazônia Brasileira”. Disponível em: mioloResExec_ipsAmazonia2023_FINAL_02.indd. Acesso em: 07 abr. 2026.
• Machado, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 32ª ed. Juspodivm, 2025.​
• Milaré, Édis. Direito do Ambiente. 7ª ed. RT, 2011.​
• Moreira Salles, João. Arrabalde: em busca da Amazônia. São Paulo: Companhia das Letras, 2022.
• STF, RE 134.297/SP (1995).​
• Senado Federal: PL 551/2019 ; PL 3334/2023; PL 2362/2019.
• YOUNG, Carlos Eduardo Frickmann. Desmatamento e desemprego rural na Mata Atlântica. Floresta e Ambiente, v. 13, n. 2, p. 75-88, 2006. Disponível em: https://www.scielo.br/j/floram/a/bMKBhrMKtcpHt7KvTmGJLKR/. Acesso em: 07 abr. 2026.

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O cenário do crédito consignado no Brasil sofreu profunda alteração com a introdução da Reserva de Margem Consignável (RMC) vinculada a cartões de crédito. Concebido como uma ferramenta de conveniência, o cartão de crédito consignado tem sido contratado de forma desvirtuada, transformando-se em mecanismo de endividamento praticamente perpétuo.

O problema reside na dissimulação: ao buscar empréstimos com taxas reduzidas e prazos fixos, o consumidor é induzido a aderira um cartão de crédito. O valor solicitado é liberado via “saque” no cartão e o desconto mensal em folha de pagamento abate apenas o valor mínimo da fatura. Omite-se que o saldo remanescente será refinanciado mensalmente sob juros rotativos – muito superiores aos juros do consignado tradicional.

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A inobservância do dever qualificado de informação compromete a vontade do consumidor. No Código Civil (CC), o dolo omissivo (art. 147) gera anulabilidade. Contudo, no Código de Defesa do Consumidor (CDC), suas normas de ordem pública e interesse social (art. 1º) impõem a nulidade contratual por violação da boa-fé objetiva. É prática abusiva prevalecer-se da fraqueza do consumidor (art. 39, IV) e o assédio é vedado (art. 54-C, IV).

Seria ilógico cogitar que o consumidor, em posição jurídica vulnerável, teria menor proteção que aquela assegurada aos sujeitos que estabeleceram relação presumidamente paritária regulada pelo CC.

Ainda assim, caberá ao STJ, por ocasião do julgamento do Tema Repetitivo 1.414, decidir se nessas hipóteses de nulidade da contratação do cartão de crédito consignado, a medida jurídica mais adequada seria a conversão do vínculo jurídico em contrato de empréstimo consignado ou a declaração da nulidade pura e simples.

Historicamente, a conversão surgiu para salvar a intenção das partes quando o suporte fático permitisse migrar para um negócio válido de mesmo fim econômico. O art. 170 do CC positivou essa técnica para evitar prejuízos, fundamentando-se na autonomia da vontade e na boa-fé.

Ao conceber a conversão substancial, o legislador pretendia solucionar problemas de ineficácia social dos atos jurídicos decorrentes de erros de forma ou de tipificação.

Eis aqui o ponto fundamental: a nulidade dos contratos de empréstimo consignado não decorre de vícios de forma ou de equívocos de qualificação jurídica. Eles derivam diretamente de condutas das instituições financeiras incompatíveis com a boa-fé objetiva. E quando isso ocorre, o instituto da conversão não pode ser invocado por ela para preservar os efeitos de uma contratação abusiva.

Com efeito, quem celebra um negócio sabendo da sua nulidade ou agindo para lesar a contraparte não goza da legítima expectativa necessária para se beneficiar da conversão. Especificamente no caso concreto, não se pode permitir o uso do Poder Judiciário para, mediante conversão do negócio jurídico, assegurar às instituições financeiras violadoras do CDC a percepção de juros – ainda que decorrentes de empréstimo consignado comum. A conversão substancial, se aplicada nestes moldes, premiaria o infrator, que manteria o lucro da operação financeira, apenas ajustando as taxas, sem sofrer qualquer sanção pela conduta ilícita original.

Além disso, a conversão impõe ao consumidor a manutenção de um vínculo contratual com uma instituição que lhe omitiu informações sobre a contratação realizada.

Acrescente-se, ainda, que a manutenção da relação jurídica, agora transmutada em empréstimo consignado, funcionaria como um incentivo ao “risco calculado” às instituições financeiras: se a sanção jurídica para o fornecimento abusivo de cartão de crédito consignado for apenas a conversão em empréstimo consignado comum, é fácil prever que esse produto continuará sendo ofertado irregularmente. Para os bancos, no pior cenário, o contrato será transformado em um mútuo com taxas de mercado correspondentes — um negócio que já é lucrativo por si só.

Em uma frase: a conversão remove o efeito dissuasório da nulidade absoluta.

Não se ignora que, em uma leitura apressada, possa parecer razoável a solução de simplesmente converter o contrato de cartão de crédito consignado em empréstimo consignado comum, até porque essa foi, em certos contextos, uma tese subsidiariamente também usada como forma de minorar prejuízos imediatos do consumidor.  Todavia, o exame mais detido da estrutura da prática abusiva e da extensão do dano revela que tal solução opera como mero paliativo — e, mais do que isso, pode acabar beneficiando economicamente o próprio fornecedor que violou os deveres de informação e lealdade. Os parâmetros do art. 57 do CDC, ainda que inicialmente dirigidos à responsabilização administrativa, evidenciam que, diante de uma prática massificada, lucrativa e estruturalmente lesiva, a resposta jurídica não pode ser a simples reorganização do negócio em moldes menos onerosos, mas sim o reconhecimento de sua nulidade, sob pena de se neutralizar a função preventiva e repressiva do sistema de proteção do consumidor.

Por tudo isso, o único resultado compatível com a ordem jurídica brasileira é a decretação da nulidade dos contratos de cartão de crédito consignados, quando firmados por meio de violação à boa-fé objetiva. Isso implica a determinação de restituição das partes ao status quo ante, a ser efetivada pela devolução dos valores efetivamente recebidos pelo consumidor, abatido o montante já pago através da RMC. Se houver quantia cobrada a maior pela instituição financeira, ela deve ser repetida em dobro e os danos morais devem ser reconhecidos in re ipsa, já que o ilícito implica o desconto indevido em verba de natureza alimentar.

A providência, aliás, está absolutamente afinada com o parágrafo único do art. 54-D do CDC, segundo o qual a violação de deveres de informação previstos caput daquele dispositivo pode acarretar a redução de juros, encargos, dilação de prazo de pagamento, sanções e indenizações.

Converter o contrato de cartão de crédito consignado em empréstimo consignado é, portanto, um erro grave sob vários aspectos: torna o Direito Civil mais protetivo ao sujeito prejudicado do que o Código de Defesa do Consumidor; ignora o fundamento da boa-fé, que norteia o art. 170 do CC; conserva a lucratividade do ilícito praticado pela instituição financeira; e, de forma ainda mais deletéria, mantém a vinculação do consumidor à instituição financeira com a qual restou rompido o vínculo de confiança.

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Cabe ao STJ, no Tema Repetitivo 1.414, honrar o seu papel histórico de defesa da lei e do consumidor e desfazer esse equívoco, reconhecendo a impossibilidade da conversão, quando o consumidor postular a decretação da nulidade contratual.

Por fim, deve-se registrar que os casos de informação defeituosa não se confundem com aqueles em que, sem qualquer manifestação do consumidor, valores são depositados em sua conta corrente. Nesta última hipótese, aplica-se o parágrafo único do art. 39 do CDC, que, diante da unilateralidade do ato do fornecedor, impõe a gratuidade do ato para o consumidor. Mas este já é tema para outro artigo.

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Recente relatório do NetLab (UFRJ) e do Minderoo Centre for Technology and Democracy mostra a verdadeira crise de transparência que existe na gestão de dados pessoais por plataformas de redes sociais[1]. Embora tais agentes ocupem um papel central no discurso público contemporâneo, permanecem largamente inacessíveis a escrutínios independentes.

Como se sabe, tais plataformas sabem muito a nosso respeito enquanto sabemos muito pouco a respeito delas. Essa ausência de transparência, como bem aponta o relatório, compromete a integridade informacional, além de dificultar ou mesmo impossibilitar a adoção de políticas públicas baseadas em evidências, a accountability democrática, os esforços para mitigar danos online e o próprio enforcement das leis e regulações que tratam do assunto.

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A transparência é um pressuposto necessário para a accountability. Sem saber minimamente como os conteúdos trafegam nas plataformas, como os anunciantes miram e atingem seus alvos e como as operações de informação exploram as interações entre conteúdos orgânicos e conteúdos pagos, pouco se pode fazer para assegurar um fluxo informacional de qualidade. Como adverte o relatório, sem transparência os reguladores não podem assegurar o enforcement das leis, os pesquisadores não podem produzir a base de evidências necessária para a formulação de políticas públicas democráticas, os jornalistas não podem investigar adequadamente as plataformas e os cidadãos não podem fazer escolhas informadas sobre os ambientes digitais.

Não é surpresa, pois, que, na ausência de adequada transparência, um mercado online de publicidade – estimado em mais de 650 bilhões de dólares por ano – opere sem qualquer tipo de controle ou métricas, assim como acontece em relação a campanhas eleitorais, redes de desinformação e atuação de operadores de fraudes.

É nesse contexto que o relatório destaca a preocupação das Nações Unidas com a integridade informacional, vista como um dos pilares fundacionais de um ecossistema digital saudável. Daí por que o relatório parte da premissa de que, embora a transparência de dados não seja um fim em si mesma, é parte fundamental de uma estrutura de transparência que é indispensável para a accountability e a supervisão democrática das plataformas de redes sociais.

Este é o cenário diante do qual o relatório se propõe a mapear a extensão do problema a partir do social media data transparency index, a fim de avaliar as 15 maiores plataformas de redes sociais ao longo do mundo, com foco na União Europeia, Reino Unido e Brasil.

Os resultados são muito preocupantes. As conclusões gerais do relatório são no sentido de que, mesmo após regulações específicas, como é o caso do Digital Services Act europeu, houve melhora no acesso aos dados – especialmente no tocante a dados utilizados para publicidade – mas ainda assim em grau insuficiente para assegurar efetiva implementação ou compliance. Apesar da existência de regras importantes, a interpretação que lhes é dada pelas plataformas tende a afrouxar o seu alcance.

No caso do Brasil, diante da ausência de uma regulação específica sobre transparência de plataformas, temos os piores níveis de acesso a dados. O Reino Unido, suscetível do efeito Bruxelas, também apresentou melhoras e se aproxima da União Europeia.

Dentre os principais achados da pesquisa, estão os seguintes:

• A transparência de dados em plataformas de redes sociais permanece pobre em todos os lugares avaliados (União Europeia, Reino Unido e Brasil), pois não há mecanismos suficientes para assegurar transparência nem em relação aos conteúdos gerados por usuários nem em relação aos conteúdos publicitários;
• Há grande disparidade de acesso a dados ao redor do mundo, o que reflete um modelo de compliance das plataformas assentado em transparência seletiva;
• São escassos os mecanismos robustos para acessar conteúdo público gerado por usuários;
• As ferramentas existentes para acessar e exportar dados de publicidade permanecem muito limitadas para um escrutínio público.

Para enfrentar tais desafios, são diversas as recomendações propostas pelo estudo, como as seguintes:

• Assegurar acesso universal significativo para todos os dados de publicidade;
• Assegurar acesso universal significativo para os conteúdos gerados por usuários para usos em favor do interesse público;
• Acabar com práticas de transparência seletivas e fragmentadas;
• Propiciar que pesquisadores verificados possam ter acesso a dados não públicos nos limites definidos para uma regulação e uma supervisão democráticas;
• Propiciar acesso aos dados relacionados à moderação e à remoção de conteúdos.

No que se refere especificamente ao Brasil, o relatório propõe que sejam consolidados os princípios já existentes para assegurar uma estrutura mínima de transparência.

Sob vários aspectos, os resultados do relatório surpreendem não propriamente por concluírem pelo déficit de transparência – o que já era esperado – mas sobretudo por identificarem os diferentes graus de ausência ou falha de transparência, mesmo diante de regulações já existentes.

O caso brasileiro é um bom exemplo. Para além de um Código de Defesa do Consumidor, que exige a ampla transparência de conteúdos publicitários, ainda temos uma Lei Geral de Proteção de Dados que prevê a transparência e a responsabilização e prestação de contas como princípios estruturantes do regime de proteção de dados (LGPD, art. 6º, VI e X).

Ocorre que, por várias razões, dentre as quais o excessivo alcance que vem sendo dado ao segredo de negócios, a transparência simplesmente não vem sendo alcançada. Como já tive oportunidade de explorar em colunas anteriores[2], temos enfrentado grandes dificuldades para conciliar a proteção do segredo de empresa com o princípio da transparência e diversos dos direitos fundamentais dos titulares de dados pessoais. Tal desafio é potencializado pelo texto da LGPD, que menciona o segredo de empresa 13 vezes, inclusive na própria definição do princípio da transparência e na modulação dos principais direitos dos titulares de dados.

Acresce que a preocupação da LGPD com a proteção do segredo empresarial chegou ao cúmulo de incluir, dentre as competências da ANPD, ao lado de zelar pela proteção dos dados pessoais (art. 55-J, I), a de zelar pela observância do segredo empresarial (art. 55-J, II), equiparando a proteção deste último à dos dados pessoais.

Daí não ser exagero afirmar que a LGPD se destina apenas à proteção dos dados pessoais, mas também à proteção do segredo de empresa dos agentes de tratamento. Afinal, o segredo não foi previsto apenas como baliza ou limite para a proteção de dados, mas como bem jurídico que merece ser tutelado na exata proporção da proteção dos dados pessoais.

Não obstante, o segredo de empresa precisa se conectar com o regime de proteção de dados já vigente e também com princípio fundamental para a regulação da atividade econômica, tanto do ponto de vista jurídico, como do ponto de vista econômico: o que exige a correspondência entre poder e responsabilidade. Afinal, se esta equação não é atendida, o resultado é a iniquidade, a assunção excessiva de riscos e a total despreocupação com a geração de externalidades negativas.

No caso específico das plataformas, a ausência de transparência vem impossibilitando que se compreenda a extensão e a forma como exercem o seu poder informacional, o que inviabiliza qualquer tentativa séria de lhes impor as responsabilidades respectivas.

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Assim, é fundamental refletir sobre as hipóteses em que o segredo de empresa pode ou deve ser aplicado, delimitar a sua extensão e a sua compatibilidade com os direitos de titulares de dados e com o próprio projeto democrático. Em qualquer hipótese, há que se buscar uma interpretação que possibilite dar eficácia ao princípio da transparência.

Diante do quadro descrito no relatório, não podemos esperar por novas regulações para avançar na transparência. É fundamental usar os mecanismos já existentes para assegurar níveis mínimos de transparência, tal como a própria LGDP já determina expressamente.

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[1] Santini, R. M., Leal, H., Salles, D., Belisário, A., Mattos, B., & Pinho, D. (2026). Data Not Found: Social Media Data Transparency for Information Integrity. NetLab UFRJ & Minderoo Centre for Technology and Democracy. https://doi.org/10.17863/CAM.128975. https://netlab.eco.ufrj.br/post/data-not-found

[2] https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/constituicao-empresa-e-mercado/transparencia-de-algoritmos-x-segredo-de-empresa; https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/constituicao-empresa-e-mercado/qual-deve-ser-a-extensao-do-segredo-empresarial-no-capitalismo-de-dados

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O Plenário Virtual do STF já não é uma novidade. Mas isso está longe de significar que tenha deixado de ser mal compreendido e, por isso, desconhecido. Ao contrário: à medida que se consolida como espaço relevante de julgamento, torna-se mais visível o descompasso entre a centralidade que passou a ocupar na dinâmica decisória da Corte e a pobreza de certas categorias ainda mobilizadas para descrevê-lo.

Parte do debate sobre o tema ainda parece prisioneira de imagens simplificadoras. A mais recorrente talvez seja a que reduz o ambiente virtual a instrumento de gestão quantitativa, como se sua função principal fosse absorver processos de menor relevância em resposta ao conhecido problema numérico do Supremo. Outra, menos explícita, mas igualmente limitadora, é a que o trata como se obedecesse a uma lógica única de funcionamento. A crítica tem força intuitiva e apelo retórico. Mas explica pouco. Em certa medida, conforta mais do que esclarece.

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A realidade institucional é mais complexa. É justamente esse o ponto. O Plenário Virtual não pode mais ser adequadamente compreendido como espaço meramente residual. Tampouco convém tratá-lo como se operasse segundo uma lógica única, homogênea e indiferenciada no interior da Corte. Seu uso concreto é mais heterogêneo, mais estratégico e mais revelador das transformações em curso no processo decisório do STF do que parte dessas leituras costuma admitir[1].

Essas duas premissas (a da residualidade e a da homogeneidade), ainda que por vezes implícitas no debate, precisam, portanto, ser revistas. Não porque faltem razões para criticar o Plenário Virtual, mas porque a crítica só ganha densidade quando parte de um diagnóstico mais preciso.

O mito do “ralo” e o que a prática já desmentiu

A imagem do Plenário Virtual como espécie de ralo do Tribunal ainda circula com certa força. Nessa chave de leitura, o ambiente virtual apareceria como destino dos casos menores, menos relevantes ou menos merecedores de deliberação qualificada. A metáfora é forte. Também é cômoda. Mas já não descreve bem a prática recente do Supremo.

O próprio Tribunal passou a destacar, semanalmente, no Plenário Virtual em Evidência[2], os principais processos julgados nesse ambiente. O mesmo se pode dizer do projeto Casos Relevantes[3], que reuniu 50 julgamentos paradigmáticos do STF entre 1988 e 2023 com base em metodologia própria e critérios definidos. Nesse universo, já aparecem casos decididos no ambiente virtual — dado que ganha ainda mais relevo quando se recorda que a ampliação mais abrangente das competências do Plenário Virtual só ocorreu em 2020.

Há, contudo, um dado ainda mais eloquente. O ambiente virtual já foi utilizado, inclusive, para a aprovação de propostas de súmula vinculante e para a edição ou aprovação de enunciados vinculantes em sessões virtuais do Tribunal. Isso ocorreu, por exemplo, com as Súmulas Vinculantes 57, 58, 59 e 63, além das Súmulas 60, 61 e 62. O ponto se torna ainda mais expressivo quando se observa que, no próprio ambiente virtual, o Tribunal já apreciou conjuntamente propostas de súmula com desfechos diversos: acolheu a PSV 60, deixou de acolher a PSV 64 e, nessa mesma deliberação, cancelou a Súmula Vinculante nº 9.

Esse dado importa porque a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula vinculante está longe de ser algo menor. Prevista no artigo 103-A da Constituição, ela é um dos instrumentos de maior densidade de que dispõe o Supremo. Seus efeitos ultrapassam o caso concreto, vinculam o Judiciário e a administração pública e projetam consequências práticas amplas. Quando o Plenário Virtual passa a ser utilizado também para esse tipo de deliberação, a tese da residualidade deixa de ser apenas frágil. Ela passa a descrever mal o problema.

Isso não significa que o Plenário Virtual seja sempre o melhor espaço deliberativo. Não é esse o argumento. Há limites e problemas reais a enfrentar[4]. Mas é justamente por isso que o diagnóstico precisa ser exato. Em matéria institucional, a crítica mais útil não é a mais ruidosa, mas a que consegue localizar com precisão onde estão as fragilidades reais do modelo.

Muitas pautas dentro da pauta

O segundo equívoco está em tratar o Plenário Virtual como se ele obedecesse a uma lógica única. Também aqui a simplificação empobrece a análise.

Uma das mudanças mais relevantes trazidas pelo ambiente virtual foi a redistribuição do poder de agenda no interior do Supremo. No plenário presencial, a pauta se concentra, em larga medida, na Presidência. No ambiente virtual, cada relator pode submeter processos a julgamento. A consequência não é apenas operacional. É institucional. Muda-se a composição da pauta, altera-se o ritmo dos julgamentos e multiplicam-se os centros de decisão dentro da Corte.

Não se trata de detalhe procedimental. Trata-se de uma mudança no centro de gravidade do Tribunal.

A pauta do STF nunca foi tema lateral. Estudá-la é estudar a própria dinâmica do poder no Tribunal. Quando esse poder se descentraliza, o efeito não é apenas quantitativo. É qualitativo.

No recorte da pesquisa que desenvolvi sobre o Plenário Virtual[5], já era possível perceber que cada ministro relator parecia compreender a pauta do Plenário Virtual de maneira própria. Esse ponto talvez hoje se imponha com ainda mais clareza. Não há, propriamente, uma única dinâmica de pauta no ambiente virtual. Há múltiplas dinâmicas, conformadas por diferentes concepções sobre o que deve ser levado a julgamento, em que momento isso deve ocorrer e que função institucional o ambiente eletrônico deve desempenhar.

Dito de forma mais direta: o Plenário Virtual não apenas diversificou a pauta do STF. Ele multiplicou as racionalidades de uso dessa pauta. E, com isso, ampliou de forma significativa a complexidade do processo decisório da Corte. Já não basta perguntar o que entra em julgamento. É preciso perguntar quem pauta, com que critérios, em que contexto e segundo que compreensão do próprio ambiente virtual.

É justamente aí que a noção de homogeneidade perde força. Tratar o Plenário Virtual como se obedecesse a uma lógica uniforme é apagar justamente um de seus traços mais transformadores: a dispersão do poder de agenda no interior da Corte. A lógica do ambiente virtual não é única. Ela é plural, variável e institucionalmente mais intrincada do que parte do debate costuma admitir.

A complexidade que ainda desafia o debate

Se o Plenário Virtual não pode mais ser descrito como espaço meramente residual, e se tampouco se deixa apreender por uma lógica homogênea, então sua complexidade ainda não foi adequadamente compreendida.

Talvez estejamos diante da maior transformação recente na prática deliberativa do STF[6]. Não porque o ambiente virtual tenha resolvido os dilemas históricos da deliberação colegiada, nem porque tenha substituído integralmente as formas presenciais de julgamento. Mas porque alterou, de modo profundo, a arquitetura pela qual os processos são pautados, julgados e projetados institucionalmente. Mudou-se a forma de decidir. Mudou-se a distribuição do poder de agenda. Mudou-se, em alguma medida, a própria gramática do processo decisório da Corte.

Esse é o ponto em que parte do debate ainda tropeça. Não por falta de crítica, mas por insuficiência de categorias. O Plenário Virtual pode, sim, apresentar debilidades importantes. Mas descrevê-lo com fórmulas que já não correspondem à sua realidade é uma maneira de obscurecer os desafios efetivos que ele coloca.

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O risco, hoje, não é apenas criticar o Plenário Virtual. É criticá-lo mal.

Talvez tenha chegado o momento de deslocar os termos do debate. Em vez de insistir na pergunta sobre se o Plenário Virtual seria um espaço menor, secundário ou empobrecido de deliberação, parece mais produtivo indagar se as categorias com que ainda tentamos compreendê-lo não se tornaram elas próprias insuficientes. Porque, quando o objeto muda, a crítica também precisa mudar.

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[1] Parte das reflexões aqui desenvolvidas foi amadurecida em debate realizado no Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Brasília, a convite da Professora Paula Pessoa, a quem agradeço, bem como aos alunos, pela interlocução instigante.

[2] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Plenário Virtual em Evidência. Brasília: STF, [s.d.]. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=codi&pagina=Plenario_Virtual. Acesso em: 18 abr. 2026.

[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Casos relevantes. Brasília: STF, 2024. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/arquivo/livraria/Casos_Relevantes.pdf. Acesso em: 18 abr. 2026.

[4] PINHEIRO, Victor Marcel. Possibilidades de aperfeiçoamento das práticas deliberativas do STF. JOTA, 25 out. 2025. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/observatorio-constitucional/possibilidades-de-aperfeicoamento-das-praticas-deliberativas-do-stf. Acesso em: 18 abr. 2026.

[5] SOUZA, Camila Nascimento de. O Plenário Virtual, esse outro desconhecido: um estudo sobre o novo processo decisório do STF. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2023.

[6] SILVA, Virgílio Afonso da. Pauta, público, princípios e precedentes: condicionantes e consequências da prática deliberativa do STF. Suprema: Revista de Estudos Constitucionais, Distrito Federal, Brasil, v. 1, n. 1, p. 22–56, 2021. DOI: 10.53798/suprema.2021.v1.n1.a17. Disponível em: https://suprema.stf.jus.br/index.php/suprema/article/view/17. Acesso em: 18 abr. 2026.

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O Brasil não pode continuar naturalizando a judicialização excessiva. A afirmação é do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Luís Roberto Barroso, que defendeu, nesta quinta-feira (16/4), em Brasília, os critérios técnicos fixados pelo Supremo para limitar as coberturas na saúde privada fora do rol da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). 

Durante o evento em que apresentou o diagnóstico, o ex-ministro ainda alertou para o que chamou de “epidemia de judicialização” na saúde privada durante o diagnóstico apresentado no evento “Os desafios da aplicação de decisões do STF na saúde privada”. O encontro, promovido pelo Instituto Consenso – Convergência em Saúde, reuniu representantes da ANS, da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) para discutir os desafios práticos de aplicar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7265, julgada pelo STF em setembro de 2025. 

A decisão fixou cinco critérios técnicos cumulativos para que a Justiça possa autorizar cobertura de tratamentos não listados no rol da ANS: prescrição médica ou odontológica, ausência de negativa expressa da ANS, inexistência de alternativa terapêutica no rol, comprovação científica de eficácia e segurança, e registro na Anvisa.

A norma questionada na ADI havia sido introduzida pela Lei 14.454/2022, que alterou a Lei dos Planos de Saúde para obrigar as operadoras a cobrir tratamentos fora do rol mediante critérios considerados amplos demais pelo setor. Por seis votos a quatro, o STF acolheu parcialmente a ação e estabeleceu os parâmetros que passam a balizar tanto as operadoras quanto o Judiciário na análise desses casos.

Mutualismo como limite

Barroso, na época relator da ADI, explicou que a decisão buscou transpor para a saúde suplementar as premissas já estabelecidas pelo STF para o Sistema Único de Saúde (SUS), com adaptações que reconhecem a natureza contratual e mutualista dos planos. O raciocínio é direto: o desequilíbrio financeiro das operadoras recai, ao fim, sobre os próprios beneficiários. “A saúde de quem vai a juízo não é mais relevante do que a saúde de quem não foi. No fundo, não é uma ponderação entre vida e saúde de uns e orçamento. É entre vida e saúde de uns e vida e saúde de outros”, disse.

O ex-ministro também ressaltou que os princípios que regem a saúde suplementar não são os mesmos da saúde pública. Enquanto o SUS opera sob universalidade e integralidade, com dinheiro público, os planos sustentam-se no equilíbrio econômico-financeiro dos contratos. Nesse modelo, ampliar coberturas sem critérios técnicos robustos não protege o consumidor: onera o mutualismo e pode, em casos extremos, inviabilizar operadoras de menor porte.

Os números apresentados por Barroso ajudam a dimensionar o problema. O Judiciário brasileiro custa cerca de R$ 146 bilhões por ano, equivalente a 1,4% do PIB, e cada juiz julga em média nove processos de saúde por dia. Em fevereiro deste ano, tramitavam cerca de 490 mil processos envolvendo saúde pública e 414 mil contra operadoras de planos, quase emparelhados apesar de os planos atenderem apenas 25% da população. 

A conselheira do CNJ Daiane Lira, supervisora do Fórum Nacional do Judiciário para a Saúde (Fonajus), lembrou que a judicialização na saúde suplementar cresceu mais de 30% tanto em 2023 quanto em 2024. “Estava chegando num nível de aumento anual que, em cinco anos, ficaria insustentável, com chances de superar a judicialização da saúde pública”, afirmou.

Os dados mais recentes, porém, indicam uma inflexão. Em 2025, pela primeira vez desde o início da série histórica monitorada pelo CNJ, que tem como base o ano de 2020, houve redução de 6% no número de novos processos de saúde pública. Na saúde suplementar, o crescimento desacelerou de mais de 30% para 6%, o menor índice desde o início da série.

Agências e coordenação regulatória

Lenise Secchin, diretora da ANS, explicou que a incorporação de tecnologias envolve análise de milhares de artigos científicos, avaliação da dispersão geográfica das tecnologias pelo país e estudo do impacto sobre as mais de 670 operadoras ativas, realidade bem diferente da do SUS, onde o orçamento tem parâmetros mais definidos. “A ADI 7265 trouxe um marco muito importante de reconhecimento da necessidade de uma avaliação técnica e econômica. Empoderou a agência”, disse.

Ela também destacou a complexidade de incorporar tecnologias de alto custo num sistema com centenas de operadoras de portes muito diferentes. Uma inclusão viável para uma grande operadora pode comprometer a carteira inteira de uma pequena. “A incorporação de um medicamento de alto custo pode levar a uma exclusão”, alertou.

Daniel Pereira, diretor da Anvisa, apontou que a fragmentação entre instâncias regulatórias ainda gera ruído no sistema e defendeu o Fonajus como instrumento central de coordenação. “Não adianta as instâncias de pesquisa irem para um lado, a Anvisa para o outro, e o Ministério da Saúde para o outro. Precisamos, cada vez mais, ordenar a nossa operação”, afirmou.

Entre as propostas debatidas no evento estão a expansão dos Núcleos de Apoio Técnico do Poder Judiciário (Natjus) para a saúde privada, já presente em 22 estados, e câmaras de resolução de litígios no modelo da experiência carioca, que resolve mais de 60% dos casos sem judicialização. O CNJ também firmou acordos de desjudicialização com operadoras, mas, segundo Daiane Lira, ainda é necessário qualificar toda a cadeia do sistema de justiça, da advocacia à defensoria pública.

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Por mais de duas décadas, o debate central na saúde suplementar girou em torno de uma única questão: o rol de procedimentos obrigatórios da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) é taxativo ou exemplificativo? A resposta dos professores Daniel Wang, da FGV Direito SP, e Denizar Vianna, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), é que essa pergunta perdeu relevância. O que importa agora é: em que condições existe a obrigação legal de cobrir um tratamento que não está no rol?

Essa é a tese central do estudo “STF e os critérios para concessão de tratamentos extra-rol: aspectos jurídicos e científicos”, lançado nesta quinta-feira (16/4) no evento “Os desafios da aplicação de decisões do STF na saúde privada”, promovido pelo Instituto Consenso – Convergência em Saúde, em Brasília. O documento analisa a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7265, julgada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em setembro de 2025, e busca traduzir para operadores do direito, profissionais de saúde e o público em geral o que a decisão significa na prática.

Wang percorreu o histórico que levou à decisão. Durante anos, os tribunais estaduais tenderam a tratar o rol como exemplificativo, o que gerou taxas de sucesso dos pacientes em ações por negativa de cobertura superiores a 80% e, nos casos envolvendo especificamente o rol, acima de 90%. Em 2022, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) declarou o rol taxativo, mas com exceções. O Congresso reagiu com a Lei 14.454/2022, que voltou a flexibilizar os critérios. A ADI 7265 encerrou o ciclo fixando parâmetros mais rigorosos do que qualquer decisão anterior, mais exigentes até do que os fixados pelo STJ, que havia declarado o rol taxativo. 

O estudo mostra que a decisão estabeleceu cinco critérios cumulativos para que a Justiça possa obrigar a cobertura de um tratamento fora do rol: prescrição médica ou odontológica, ausência de negativa expressa da ANS, inexistência de alternativa terapêutica adequada no rol, comprovação científica de eficácia e segurança, e registro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). Antes, a prescrição médica, que quase bastava para garantir uma liminar, passa a ser apenas um requisito necessário, mas insuficiente por si só. 

Um dos pontos centrais do estudo é o novo papel da ANS. Se a agência avaliou um tratamento e decidiu não incorporá-lo ao rol, o Judiciário não pode simplesmente sobrepor-se a essa decisão técnica. “Se a ANS avaliou e não incorporou, o não é não. Não cabe ao Judiciário passar por cima da decisão regulatória”, disse Wang. O espaço para a judicialização fica reservado, em regra, aos casos em que a agência ainda não se pronunciou.

Evidência científica de alto nível

A parte científica do estudo, apresentada por Vianna, explica o que o STF quis dizer ao exigir “evidência científica de alto nível”, expressão presente na decisão e que, segundo os autores, tende a concentrar grande parte das disputas judiciais daqui para frente.

O ponto de partida é a chamada pirâmide da evidência científica. Na base estão relatos de casos isolados e opiniões de especialistas. No topo estão os ensaios clínicos randomizados, as revisões sistemáticas de literatura e as meta-análises, justamente os tipos de estudo mencionados na ementa da ADI 7265 como referência de alto nível. Mas Vianna ressaltou que o tipo de estudo, por si só, não garante qualidade. Um ensaio clínico mal conduzido não equivale a evidência robusta. “Não basta ser uma revisão sistemática. Revisão sistemática tem revisão boa, tem revisão ruim, tem revisão horrorosa”, afirmou.

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O estudo detalha os critérios para avaliar a qualidade de um ensaio clínico randomizado e apresenta o sistema GRADE, método internacional que classifica a qualidade das evidências e a força das recomendações delas decorrentes. É essa ferramenta que os Núcleos de Apoio Técnico do Poder Judiciário (Natjus) usam para informar magistrados nas decisões sobre saúde. Para Vianna, o juiz não precisa dominar todos esses conceitos, mas precisa saber interpretá-los minimamente. “O juiz precisa ter noção básica para se legitimar e confiar no trabalho técnico”, disse.

Para os autores, a ADI 7265 representa menos uma resposta definitiva do que um novo ponto de partida. O estudo, lançado como primeiro volume de uma série do Instituto Consenso, conclui que a decisão submete a judicialização da saúde suplementar a critérios mais verificáveis, com maior atenção à qualidade da prova e aos limites da atuação judicial. “Foi uma estrada longa e tortuosa. E provavelmente vai continuar, porque há uma série de questões ainda a serem resolvidas”, comentou Wang.

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