A primeira rodada nacional da pesquisa Indexa sobre a corrida presidencial mostra o presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) com 39% das intenções de voto, contra 30% do senador Flávio Bolsonaro (PL) no primeiro turno. O levantamento reforça a polarização entre lulismo e bolsonarismo e indica dificuldade das candidaturas alternativas em romper a disputa entre os dois principais campos políticos. 

Entre os nomes posicionados como alternativa à polarização, o governador Ronaldo Caiado (PSD) aparece com 5% das intenções de voto. Na sequência, o governador Romeu Zema (Novo) registra 3%, mesmo percentual do estreante Joaquim Barbosa (DC). Já Renan Santos (Missão) soma 2%, enquanto os demais nomes testados não pontuaram no principal cenário do levantamento.

O estudo foi realizado entre os dias 22 e 24 de maio de 2026, por meio de entrevistas telefônicas com 2 mil eleitores distribuídos proporcionalmente em todo o país. O nível de confiança é de 95%, e a margem de erro máxima estimada em 2,2 pontos percentuais. A pesquisa está registrada no Tribunal Superior Eleitoral sob o número BR-02154/2026. 

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Em um eventual segundo turno, a diferença entre os dois principais candidatos diminui. O presidente Lula aparece com 46% das intenções de voto, enquanto o senador Flávio Bolsonaro alcança 41%, indicando uma disputa mais equilibrada. Apesar da proximidade, o cenário ainda mantém uma margem favorável ao presidente na simulação de confronto direto.

A pesquisa aponta que ambos os candidatos possuem bases eleitorais relativamente consolidadas. Entre os eleitores de Lula, 83% afirmam que não pretendem mudar o voto até a eleição. No caso de Flávio Bolsonaro, 74% dizem já estar decididos, o que garante ao senador uma base consolidada próxima de 23% do eleitorado.

Sem Lula

Nos cenários sem Lula, Flávio Bolsonaro aparece à frente de nomes ligados ao atual governo. Contra o vice-presidente Geraldo Alckmin (PSB), o senador soma 32%, ante 21% do petista. Já em um cenário com o ex-ministro Fernando Haddad (PT), Flávio registra 30%, contra 23% do ex-prefeito paulistano.

Nos cenários de segundo turno sem Lula, o senador do PL também mantém vantagem. Contra Alckmin, marca 40% contra 35%. Em uma disputa com Haddad, registra 40%, enquanto o petista alcança 36%.

Caso Daniel Vorcaro

O levantamento também mediu os efeitos políticos do caso envolvendo o banqueiro Daniel Vorcaro. Segundo a pesquisa, 78% dos entrevistados afirmam ter conhecimento do episódio, enquanto 48% acreditam existir algum tipo de ligação entre o empresário e o senador. Apesar disso, 40% defendem a manutenção da candidatura presidencial de Flávio Bolsonaro, enquanto 38% avaliam que ele deveria desistir da disputa.

Para o sociólogo e CEO da Indexa Pesquisas, Arilton Freres, o episódio já provocou desgaste político para o senador, uma vez que a maior parte da população tomou conhecimento das denúncias e uma parcela significativa dos eleitores associa Flávio Bolsonaro ao caso. Segundo ele, eventuais novos desdobramentos ou o surgimento de novas acusações podem ampliar a pressão interna de aliados e de setores do próprio campo bolsonarista pela busca de alternativas eleitorais, aprofundando tensões dentro do grupo político.

Apesar da liderança eleitoral, Lula enfrenta sinais de desgaste político. Segundo a pesquisa, 59% afirmam que o presidente não merece permanecer mais quatro anos no cargo, enquanto 36% defendem sua continuidade.

Entre os entrevistados, 46% afirmam que jamais votariam em Lula, mesmo percentual dos que rejeitam Flávio Bolsonaro. Ao mesmo tempo, ambos preservam núcleos sólidos de apoio: 32% afirmam que votariam “com certeza” em Lula, enquanto 28% dizem o mesmo sobre Flávio Bolsonaro.

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O debate público em torno da reforma tributária tem se concentrado, de forma quase exclusiva, nos seus efeitos distributivos, nos mecanismos de compensação regional e nos impactos fiscais de curto prazo. Ainda que essas dimensões sejam relevantes e mereçam atenção, elas acabam por obscurecer um problema mais profundo, estrutural e menos debatido: o despreparo institucional dos estados e municípios para operar políticas de atração de investimentos em um ambiente no qual o instrumento tributário deixa de ser central.

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Durante décadas, a política de desenvolvimento regional pautada na atração de investimentos no Brasil foi construída sobre uma base institucional relativamente simples. Bastava dispor de autorização legal para conceder incentivos fiscais, operar renúncias de receitas e negociar benefícios setoriais.

Essa lógica exigia capacidade normativa e articulação política, mas demandava pouco em termos de engenharia institucional, planejamento de longo prazo, avaliação de risco ou estruturação técnica de projetos. A reforma tributária rompe com esse modelo e expõe, de forma abrupta, fragilidades acumuladas das administrações subnacionais que, por muito tempo, operaram com instrumentos de baixo custo institucional.

Com o fim da guerra fiscal, a atração de investimentos deixa de ser uma política essencialmente tributária e passa a ser, necessariamente, uma política institucional. Não se trata apenas de substituir incentivos fiscais por instrumentos financeiros, fundos ou mecanismos de mercado, mas de construir uma máquina pública capaz de formular estratégias, estruturar projetos, avaliar impactos, dialogar com investidores e executar políticas de desenvolvimento de forma contínua e profissionalizada. É exatamente nesse ponto que se encontra o principal gargalo da transição.

Grande parte dos entes subnacionais não dispõe de estruturas administrativas preparadas para esse novo ambiente. Faltam equipes técnicas capacitadas em modelagem de projetos, análise de viabilidade econômico-financeira, gestão de riscos e mensuração de resultados. Faltam marcos legais claros que permitam operar fundos, realizar coinvestimentos, estruturar parcerias e gerir ativos públicos de maneira estratégica. E, sobretudo, falta uma cultura institucional orientada à avaliação, à eficiência e à governança de longo prazo, elementos indispensáveis em um contexto no qual o investimento passa a ser disputado por critérios técnicos e não mais por concessões automáticas.

Esse problema é agravado pelo fato de que a política de atração de investimentos tende a se tornar cada vez mais independente do desenho específico da própria reforma tributária. Ainda que os mecanismos de compensação regional funcionem plenamente, eles não substituem a capacidade local de transformar oportunidades em projetos estruturados e financiáveis.

Recursos financeiros, por si só, não geram desenvolvimento se não houver instituições capazes de absorvê-los, direcioná-los e convertê-los em investimentos produtivos. O risco, portanto, não é apenas perder arrecadação relativa, mas perder relevância econômica e capacidade de competir por investimentos.

Nesse novo cenário, a competição entre entes federativos não se dará mais pela oferta de benefícios fiscais, e muito mais pela qualidade institucional. Estados e municípios passarão a disputar investimentos com base na previsibilidade regulatória, na capacidade de execução, na solidez fiscal, na clareza de regras e na maturidade de seus projetos. A atratividade territorial deixa de ser definida por vantagens tributárias pontuais e passa a depender da capacidade do setor público de atuar como parceiro confiável, previsível e tecnicamente qualificado do investimento privado.

É nesse contexto que chama atenção o papel dos Tesouros Estaduais e Municipais, que constituem o verdadeiro coração financeiro dos entes subnacionais. Apesar disso, a maioria dos Tesouros ainda não está institucionalmente preparada para esse novo papel. Em geral, não dispõem de setores específicos ou unidades técnicas dedicadas à análise, estruturação e operação dos instrumentos financeiros hoje disponíveis no mercado.

A atuação permanece concentrada em funções tradicionais de caixa, liquidez e cumprimento de obrigações, com baixa incorporação de competências voltadas à gestão estratégica de ativos, à modelagem financeira e à estruturação de instrumentos voltados à atração de investimentos.

Esse despreparo se evidencia, inclusive, na forma como os recursos públicos são aplicados. Grande parte dos Tesouros mantém suas disponibilidades financeiras alocadas majoritariamente em fundos de renda fixa com desempenho inferior ao CDI, muitas vezes estruturados como fundos de fundos, o que implica dupla incidência de taxas de administração e reduz a eficiência da gestão do caixa público.

Trata-se de uma prática que, embora segura do ponto de vista operacional, revela uma postura excessivamente conservadora e pouco estratégica, mesmo diante das possibilidades existentes dentro dos limites legais e prudenciais.

A transição para um arcabouço institucional no qual o mercado financeiro passa a atuar como aliado na atração de investimentos, no financiamento do desenvolvimento e na constituição de ativos públicos exige um salto qualitativo substancial na atuação dos Tesouros. Não se trata apenas de melhorar a rentabilidade das aplicações financeiras, mas de desenvolver capacidade técnica, governança e instrumentos para operar fundos, estruturar veículos financeiros, participar de operações de coinvestimento e dialogar de forma qualificada com o sistema financeiro, bancos públicos, privados e organismos multilaterais.

Sem essa transformação, corre-se o risco de que a reforma tributária desloque o eixo da competição federativa para um campo no qual muitos entes simplesmente não possuem musculatura institucional para competir. O desafio, portanto, não é apenas fiscal ou tributário, mas profundamente institucional. Ou os Tesouros evoluem de gestores de caixa para gestores estratégicos de ativos e investimentos públicos, ou os entes subnacionais permanecerão presos a um modelo que já não responde às exigências do novo federalismo fiscal brasileiro.

Ignorar esse desafio institucional é um erro estratégico. Ao concentrar o debate exclusivamente nos mecanismos de compensação e nos fluxos financeiros da reforma, posterga-se o enfrentamento de um problema que não será resolvido por transferências ou fundos. A reforma expõe um diagnóstico incômodo, mas necessário: o verdadeiro divisor de águas não está apenas no sistema tributário, mas na qualidade das instituições subnacionais.

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Em última instância, a pergunta central não é quanto cada ente ganhará ou perderá com a reforma, mas quem está efetivamente preparado para competir em um ambiente no qual o investimento escolhe governança, capacidade de execução e estratégia, projetos e mecanismos financeiros estruturados e não mais apenas incentivos fiscais. Os entes que não enfrentarem esse vazio institucional tendem a permanecer à margem do novo ciclo de desenvolvimento, independentemente de compensações transitórias ou ajustes no desenho tributário.

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Nonada. Com essa expressão Guimarães Rosa batizou a essência da desimportância, ou seja, algo com o que, definitivamente, não deveríamos nos preocupar. Até 2025, a questão da validade concorrencial do arranjo de pagamentos Pix era uma “nonada”.

A investigação comercial aberta pelo governo dos Estados Unidos sobre o Pix, por suposta prática concorrencial desleal (Seção 301 da Lei de Comércio de 1974), mudou este cenário e, segundo noticiado, caminha para um desfecho ainda neste ano. A resposta a ser dada a essa questão jurídica é importante pois definirá os futuros caminhos a serem trilhados pelo Pix e outros sistemas e arranjos de pagamento públicos congêneres.

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No plano interno, a análise da validade concorrencial do desempenho de qualquer atividade econômica pela Administração Pública deve partir da Constituição. Na disciplina da ordem econômica, a Constituição Brasileira repartiu a atividade econômica em sentido amplo em dois regimes básicos de regulação. O primeiro, mais abrangente, é o regime da atividade econômica em sentido estrito. Este regime pressupõe a busca do lucro pelas empresas privadas em um ambiente de livre iniciativa e livre concorrência (art. 170, CF).

O segundo regime, menos abrangente, mas não menos importante, é o regime do serviço público (art. 175, CF). Neste caso, a iniciativa é reservada ao setor público, não como um privilégio, mas como um poder-dever voltado à promoção de uma utilidade pública. São atividades a respeito das quais, em determinado contexto histórico, de acordo com os meios técnicos e econômicos razoavelmente disponíveis na comunidade, existe um suficiente consenso social e político, reconhecido pelo Direito, de que o seu fornecimento, de maneira universal, continuada e acessível, é requisito necessário para a promoção da integração econômica e da coesão social.

O significado lexical da palavra “integração” liga-se à ideia “de junção de elementos dispersos”, “de constituição de um conjunto” e “de unidade”. Trata-se ainda da realização do ideal da igualdade de oportunidades. Uma economia só estará de fato integrada se as oportunidades existentes estiverem abertas a todos[1]. Isso exige a eliminação das barreiras econômicas e sociais, a fim de permitir que todos participem da economia com razoável igualdade de chances, podendo produzir, intercambiar e extrair proveito econômico dos seus esforços.

Nada obstante o aspecto material acima salientado, o conceito de serviço público segue dotado de elevado grau de vagueza e fluidez, sujeito a evolução de acordo com as circunstâncias técnicas, econômicas e sociais, e, por isso, é um conceito cuja definição ainda é essencialmente contestada. Não há consenso doutrinário a respeito do seu conteúdo e alcance.

Entre as diversas correntes, a que se revela mais apropriada para a definição do conceito de serviço público é a que combina o elemento material com o requisito político-normativo. Com base na referida abordagem, para que haja o enquadramento de determinada atividade econômica no regime de serviço público, exige-se a presença simultânea do elemento material, ou seja, a caracterização da disponibilização de determinada prestação, de modo universal, continuado e acessível, como requisito para a promoção da integração econômica e coesão social em determinado território, e do elemento político-normativo, isto é, o seu reconhecimento como serviço público, seja pela Constituição ou pela lei do ente competente.

A jurisprudência, nada obstante, diante desse elevado grau de vagueza e contestação doutrinária do conceito, tem optado por efetuar um enquadramento caso a caso, considerando: (i) a natureza da atividade, (ii) os interesses públicos ou privados prevalecentes, tendo em vista a sua eventual necessidade para a promoção da integração econômica e coesão social, e (iii) a disciplina normativa específica, explícita ou implícita.

Assim foi, por exemplo, no caso da fabricação de papel-moeda. Esta atividade, embora não seja expressamente caracterizada pela Constituição Federal como serviço público, já foi reiteradamente reconhecida pelo STF como enquadrada neste regime, seja para fins de gozo de imunidade tributária quando executada por entidade da Administração Pública (ACO 2.179-TA-AgR)[2], seja ainda para efeito de exigência de licitação para que sua execução seja delegada a particulares (ADI 6936)[3].

Prevalece neste caso o interesse público vinculado ao estrito controle do fabrico do papel-moeda, tendo em vista a essencialidade desse insumo para a garantia da integridade da moeda estatal. Sendo a emissão da moeda uma função estatal típica (art. 21, VII, CF), vinculada à soberania, a garantia da sua integridade se revela necessária assegurar que o meio circulante possa ser utilizado e aceita no dia a dia pelo público em geral, sem grandes questionamentos ou necessidade de exames mais rigorosos, e assim cumprir a sua finalidade precípua de promoção da integração econômica e coesão social.

Há ainda dentro do regime do serviço público uma subdivisão entre serviços públicos privativos e não privativos. Os serviços públicos não privativos, quando prestados pela Administração Pública, caracterizam-se como serviços públicos, porém quando explorados pela iniciativa privada submetem-se ao regime da livre iniciativa, típico da atividade econômica em sentido estrito, ainda que sob forte regulação.

São exemplos de serviços públicos não privativos: os serviços de educação (art. 205, CF), de segurança e vigilância patrimonial (art. 144, CF) e de saúde (art. 196, CF), todos abertos à livre iniciativa, em que pese também poderem ser prestados pelo Estado em regime de serviço público.[4].

A característica comum de todos os serviços públicos não privativos é que o ordenamento reconhece a necessidade de sua universalização, mas, por outro lado, não reserva a iniciativa ao Estado, a fim de preservar a livre iniciativa dos particulares e assim promover a sua máxima oferta, em diferentes níveis de qualidade.

Nessa seara, é possível, por exemplo, coexistir um serviço privado premium como alternativa ao serviço público em regra gratuito ou fortemente subsidiado, mas cujo nível de qualidade tende a ser básico, em função da necessidade de administrar custos e manter uma cobertura universal e acessível (e.g. entrega de objetos pelos Correios)[5].

A principal consequência da caracterização de certa atividade econômica como um serviço público, mesmo que não privativo, é que, quando prestada por ente da Administração Pública, o serviço público fica afastado da proibição constitucional de concessão de privilégios ou prerrogativas não extensíveis à iniciativa privada (art. 173, §§ 1º e 2º, CF)[6]. No pressuposto de que tais privilégios ou prerrogativas sejam justificados pela necessidade de universalização do serviço público, não se poderá cogitar de potencial prática concorrencial ilícita da Administração Pública em detrimento dos particulares.

A jurisprudência do STF já reconheceu esse princípio: “a norma do art. 173, par. 1., da Constituição aplica-se as entidades publicas que exercem atividade econômica em regime de concorrência, não tendo aplicação as sociedades de economia mista ou empresas publicas que, embora exercendo atividade econômica, gozam de exclusividade. O dispositivo constitucional não alcança, com maior razão, sociedade de economia mista federal que explora serviço público, reservado a União” (RE 172.856)[7]. A vedação a privilégios e prerrogativas, de fato, somente é aplicável quando o Estado explora atividades econômicas em sentido estrito. Em se tratando de serviços públicos, a proibição constitucional de atribuição de prerrogativas e privilégios não extensíveis ao setor privado não lhe é aplicável.

A prestação de serviços públicos não-privativos pelo Estado (art. 175, CF), diferente da exploração da atividade econômica em sentido estrito (art. 173, CF), excepcionalmente, não dependerá de autorização por lei específica quando a sua execução possuir fundamento direto em normas constitucionais que, de modo explícito ou implícito, atribuam a competência material ao ente estatal como decorrência do exercício de uma função pública, a exemplo da emissão de moeda (art. 21, VII, CF), ou ainda de um dever constitucional vinculado à promoção de direitos fundamentais, a exemplo das normas que garantem a todos a segurança pública (art. 144, CF), a saúde (art. 196, CF) e a educação (art. 205, CF).

À luz desses conceitos, é possível examinar a natureza e validade concorrencial do Pix.

O Pix, na qualidade sistema e arranjo público de pagamento, corresponde a uma infraestrutura pública necessária para garantir a circulação da moeda no âmbito da economia digital, de modo universal, não discriminatório e acessível. Trata-se, com efeito, de um serviço público prestado pelo Estado, com fundamento no art. 21, VII, da CF. Trata-se ainda de um serviço público não privativo, ou seja, que também admite a exploração pelos particulares, em regime privado de livre iniciativa, sob estrita supervisão do Banco Central (Lei 12.865/2013).

O fato de o Pix gozar de certos privilégios e prerrogativas não extensíveis ao setor privado não configura concorrência desleal, uma vez que fundamentados no regime do serviço público e justificados pela finalidade de promoção da universalização do acesso aos meios de pagamento digitais.

À medida que a economia se digitaliza, tornando inviável a plena participação na vida econômica sem acesso a meios de pagamento digitais, é dever constitucional do Estado assegurar o acesso básico a meios de pagamento digitais, de modo universal, não discriminatório e isento de custos, da mesma forma que já o faz em relação ao meio-circulante nacional (art. 21, VII, CF) [8].

O Estado tem o poder de emitir a moeda (art. 21, VII, CF), como reflexo da sua soberania, mas tem igualmente o dever de garantir a sua circulação e torná-la acessível, em meio físico ou digital, para os seus cidadãos. Garantir a circulação da moeda é também garantir a sua própria existência, já que esta depende de efeitos de rede para se firmar, sendo a sua utilidade diretamente proporcional ao universo de usuários.

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O Pix, como instrumento de inclusão e resiliência de pagamentos, já demonstrou a sua essencialidade durante a pandemia, e isso se manteve em face da progressiva digitalização da economia e difusão dos meios de pagamento eletrônicos. No caso do Brasil, pelo porte da sua economia, dimensão continental e notáveis desigualdades regionais, a oferta e manutenção de uma infraestrutura básica de pagamentos, regrada por um arranjo público, revela-se como algo imprescindível, o que inclusive já inspirou diversos outros países a adotar políticas públicas semelhantes[9].

Logo, independente dos questionamentos externos, ou de eventuais dificuldades internas, o Pix, esse grande arranjo de pagamentos, deve ser considerado juridicamente válido sob o regime de serviço público não privativo e seguir firme em suas veredas, afinal, como diria Guimarães Rosa: “[a vida] o que ela quer da gente é coragem”.

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As opiniões veiculadas neste artigo são emitidas pelo seu autor, não refletindo, necessariamente, a visão do Sistema BNDES sobre o assunto

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[1] Ver: CUNHA, Paulo de Pitta e. Integração europeia: estudos de economia, direito e política comunitários. Coimbra: Almedina, 2004, p. 141-142

[2] STF, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 9/3/16 (“[a] Casa da Moeda do Brasil (CMB), que é empresa pública, executa, como atividade-fim, em regime de monopólio, serviço público constitucionalmente outorgado à União Federal, qualificando-se, em razão de sua específica destinação institucional, como entidade delegatária dos serviços públicos a que se refere o art. 21, inciso VII, da Lei Fundamental”).

[3] STF, Pleno, Rel. p/ Acórdão Min. Cristiano Zanin, DJe de 26/4/2024.

[4] Nesse sentido decidiu o STF, por exemplo, ao declarar que a iniciativa econômica para a prestação de serviços de educação não é privativa do Estado (ADI 319 QO, STF, Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 30/4/1993).

[5] Ver: SITARAMAN, Ganesh; ALSTOTT, Anne L. The Public Option: how to expand freedom, increase opportunity and promote equality. Cambridge: Harvard University Press, 2019.

[6] Ver: ARAGÃO, Alexandre Santos de. Direito dos Serviços Públicos. Belo Horizonte: Fórum, 2017, p. 151.

[7] No mesmo sentido, dentre outros precedentes, o RE 580.264 RG em que o STF reconheceu a imunidade tributária de sociedade de economia mista controlada pela União, prestadora de ações saúde, por se tratar de serviço público disponibilizado por entidade da Administração Pública.

[8] Em sentido semelhante, analisando a perspectiva do futuro euro digital, ver: Zellweger-Gutknecht, Corinne; GEVA, Benjamin; Grünewald, Seraina Neva. Digital Euro, Monetary Objects, and Price Stability: A Legal Analysis. Journal of Financial Regulation. Vol. 7, n. 2, Out. 2021. Disponível em: https://academic.oup.com/jfr/article/7/2/284s/6375131

[9] Historicamente, a identificação de serviços públicos sempre se deu sobre setores econômicos originalmente descobertos e ocupados pela iniciativa privada, e não sobre espaços vazios, inaugurados pela iniciativa pública. Foi o desenvolvimento, expansão e incorporação de certas atividades às necessidades básicas da vida econômica das pessoas que possibilitou o seu posterior reconhecimento como serviços públicos (e.g. o setor elétrico). Nesse sentido, ver: LOUREIRO, Gustavo Kaercher. “Monopólio” e “serviço público” nas Constituições brasileiras (1891-1934). Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 256, 2011, p. 63 e ss.

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A rejeição da indicação de Jorge Messias para o Supremo Tribunal Federal (STF) continua rendendo debates, especialmente quanto à constitucionalidade do Ato da Mesa 1, de 22 de maio de 2010, editado pelo Senado sob a presidência de José Sarney, cujo art. 5º prevê que “é vedada a apreciação, na mesma sessão legislativa, de indicação de autoridade rejeitada pelo Senado Federal”. Ou seja, eventual indicação do nome de Messias só seria votada a partir de 2027.

Alguns constitucionalistas vêm se manifestando pela inexistência de impedimento constitucional para que o presidente da República reapresente o nome de Jorge Messias, e que uma regra interna do Senado de hierarquia infraconstitucional não poderia restringir competência constitucional do presidente da República, sendo, portanto, inconstitucional e ilegal. Nesse sentido, por exemplo, advogam Georges Abboud, Celso Campilongo e Marcelo Labanca, entre outros.

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A tese pode parecer sedutora, mas parte de uma compreensão equivocada tanto sobre o “silêncio da Constituição” (concluindo que como a Constituição não a proíbe, a reapresentação é permitida), quanto sobre o que é e o que pode um Ato da Mesa do Senado Federal.

Em primeiro lugar, deve-se registrar que o silêncio constitucional não implica liberdade irrestrita quando há competências institucionais compartilhadas. A nomeação do cargo de ministro do STF não é um ato unilateral do presidente. Pelo art. 101, parágrafo único, da CF, o presidente indica, mas o Senado precisa aprovar (art. 52, inciso III, alínea a, da CF). Se o Senado rejeita um nome e o presidente pudesse reapresentá-lo imediatamente, o poder de rejeição perderia efetividade prática; subverte-se o sentido institucional da decisão de não aprovar o nome.

A ausência de vedação expressa na CF não impede o desenvolvimento de regras para conferir lógica à sistemática de aprovação. Assim, por mais que a Constituição não tenha proibido a reapresentação de um nome rejeitado, existe um limite implícito decorrente da lógica do procedimento constitucional: se a rejeição não tem um efeito mínimo no tempo, haverá um esvaziamento da função do Senado como órgão de freio e contrapeso, controlador da indicação. Um contrapeso que não se projeta sobre outro corpo, não é um contrapeso. Daí que se deve prezar pela leitura que garante uma estabilidade decisória senatorial e rejeitar interpretações que tornem o consentimento do Senado um expediente pro forma, de mero carimbador da escolha do executivo.

Em segundo lugar, convém recordar que o Senado Federal dispõe de competência constitucional para organizar seus trabalhos e para fixar seus próprios procedimentos internos. Trata-se da autonomia parlamentar extraída diretamente do art. 52 da CF, já abordada aqui. É nesse espaço que o Ato da Mesa 1/2010 se insere. Bem lido, o referido ato do Senado não elimina a prerrogativa presidencial de indicar; apenas disciplina o timing dessa reapresentação dentro do processo de sabatina e deliberação parlamentar.

Nesse sentido, não há qualquer usurpação ilegítima de prerrogativa presidencial. Trata-se de um efeito procedimental da rejeição de uma indicação pelo Senado. A nomeação do cargo de ministro do STF não está sujeita a requisitos procedimentais adicionais ao art. 101, parágrafo único, da CF. Trata-se de cargo que, assim como os demais cargos, empregos e funções públicas, está sujeito à incidência do art. 37, inciso I, da CF, que expressamente prevê a acessibilidade a esses postos aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei. Aqui, observa-se o texto constitucional não pretendeu ser, ele próprio, a fonte exclusiva e completa de todas as condições de acesso a cargos públicos, nem mesmo aos de maior envergadura institucional.

Além disso, a partir do momento em que a própria CF estabelece a necessidade de aprovação senatorial, é preciso reconhecer a competência do Senado Federal para organizar as condições em que esse crivo será exercido, no que naturalmente se inclui a previsão de intervalo mínimo para a reapreciação de nome já rejeitado. Genuína manifestação da autonomia parlamentar, a previsão protege a independência do Senado. Sem essa trava, corre-se o risco de que a Casa seja objeto de pressão, reapresentando repetidamente um nome rejeitado, transformando o processo em barganha política contínua.

Em outras palavras, existe um desenho institucional que a Constituição pressupõe para garantir a possibilidade de o Senado exercer seu veto político.

Em terceiro lugar, é preciso situar a força normativa de um ato da Mesa na arquitetura da normatividade parlamentar. O regimento interno é o principal instrumento de disciplina das atividades internas das Casas Legislativas. Como norma genuinamente interna corporis, sua aprovação é prerrogativa exclusiva da própria Casa Legislativa (arts. 51 e 52 da CF), sendo veiculado por resolução, espécie normativa primária prevista no art. 59, inciso VII, com o mesmo status de lei. O regimento interno constitui fonte primária do Direito, com fundamento direto na Constituição, sendo dotado de uma reserva de competência absoluta quanto às matérias que lhe são confiadas: a organização e o funcionamento interno da Casa Legislativa.

Ocorre que o regimento interno jamais será capaz de esgotar todos os desdobramentos procedimentais necessários. Inevitavelmente, todo regimento interno abre espaços para normatividade ulterior, especialmente por parte dos órgãos e das autoridades internas encarregados da condução dos trabalhos e da atividade política legislativa.

Nesse contexto, um ato da Mesa ocupa um degrau imediatamente abaixo do regimento interno. Enquanto a resolução que institui o regimento interno exige deliberação do plenário, o ato da Mesa é editado pelo órgão de direção da Casa. No caso do Senado, a Mesa é composta pelo presidente, dois vice-presidentes e quatro secretários, eleitos por maioria para mandatos de dois anos, para o exercício das atribuições que o regimento interno lhe delega (arts. 46 e 59 do Regimento Interno do Senado Federal – RISF).

No caso do Senado, há inúmeros atos da Mesa importantes, por exemplo, citem-se, entre outros: o Ato da Mesa 1/2001, que regulamenta a tramitação de requerimentos de informação formulados com base no art. 50, § 2º, da CF; o Ato da Mesa 1/2012, que define competências e atribuições dos membros da Mesa do Senado, e delega à primeira vice-presidência da Casa a atribuição de decidir sobre os requerimentos de licenças (art. 2º); o Ato da Mesa 2/2014, que regulamenta os procedimentos e condições do arquivamento de proposições ao final da legislatura de que trata o art. 332 do RISF. Esses são apenas alguns exemplos mais visíveis de uma prática normativa contínua que o Regimento não apenas tolera, mas pressupõe.

Inclusive, o próprio STF já chancelou o uso de atos da Mesa. Recorde-se, por ocasião do julgamento das ADPFs 661 e 663, quando foi considerado constitucional o Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal 1/2020, que regulou a tramitação de medidas provisórias pelo Sistema de Deliberação Remota (SDR), determinando a apresentação dos pareceres diretamente em plenário, em virtude da impossibilidade de atuação da comissão mista.

Como se vê, historicamente, a Mesa exerce uma função normativa complementar ao regimento interno e, em todos os casos, os atos produzem consequências que se projetam para além dos muros da Casa sem que isso comprometa sua validade. Trata-se de uma prática parlamentar comum, não só no Brasil, mas em outros sistemas. Na Itália, por exemplo, o regimento interno aprovado pelo plenário é chamado regolamento maggiore, ao passo que as normas internas derivadas são os regolamenti minori. Lá restou reconhecido que tais regimentos internos menores continuam sendo expressão, ainda que em nível diferente, da autonomia parlamentar reconhecida constitucionalmente.[1]

O Ato da Mesa 1/2010 não contraria a Constituição, não contraria a lei e não contraria o Regimento Interno. O AMS 1/2010 preenche, com norma específica, o espaço que a arquitetura constitucional da autonomia parlamentar deixa aberto para a autorregulação do próprio Senado e da Mesa. Ao disciplinar a vedação de reapreciação de indicação rejeitada na mesma sessão legislativa, o ato detalha o processo de escolha de autoridades com fundamento na competência normativa que o próprio RISF atribui à Mesa para suprir lacunas do processo parlamentar e o fez segundo o mesmo espírito que o Constituinte se imbuiu ao editar o art. 60, § 5º, 62, §10 e 67 da CF.

Há rumores de uma possível contestação do Ato da Mesa 1/2010. Quanto ao tema, não custa recordar a jurisprudência do STF nos termos do RE 1.297.884, leading case do Tema 1.120 da Repercussão Geral, relatado pelo ministro Dias Toffoli e decidido em junho de 2021.

A tese fixada dispõe que, “em respeito ao princípio da separação dos Poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis”.

O STF só abre espaço para o controle jurisdicional quando há desrespeito a normas constitucionais e não quando o fundamento da impugnação se limita à interpretação de norma regimental da própria Casa. No caso do Ato da Mesa 1/2010, não bastará alegar que a norma restringe uma prerrogativa presidencial, será preciso demonstrar que ela viola a Constituição, e não apenas que o Senado a editou de forma inconveniente ao Executivo. O ônus argumentativo é mais elevado do que algumas vozes têm sugerido. Passaria pela demonstração de que o Senado não teria competência para disciplinar o processo de apreciação de suas próprias votações, o que, como já exposto, não encontra guarida na melhor leitura.

Não menos importante é o enfrentamento das consequências institucionais de uma eventual decisão contrária ao Ato da Mesa 1/2010. Na prática, tal decisão equivaleria a reconhecer um direito subjetivo, por parte do presidente, de ver qualquer nome por ele indicado votado; permitindo reapresentação ad infinitum.

Além de esvaziar a competência senatorial de aprovar as indicações, como já argumentado, a pretensão esbarra na negação do poder de agenda do Poder Legislativo, também já reconhecido pelo STF por ocasião do MS 27.931, do MS 25.144-AgR, entre outros. Ora, se o Senado poderia sequer avançar com a deliberação – como também restou assentado no MS 38.216 –, a fortiori, deve-se-lhe reconhecer o poder para se negar a reapreciar um nome rejeitado na mesma sessão legislativa.

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Em resumo, a prerrogativa presidencial de indicar é constitucional, mas não é absoluta nem ilimitada, devendo ser exercida no quadro de uma relação entre poderes em que o Senado tem competência tanto para aprovar quanto para rejeitar o nome, e também para editar normas e organizar o processo pelo qual essa rejeição produz efeitos institucionais.

Por último, a trava temporal de mesma sessão legislativa é extremamente diminuta, sendo um prazo ânuo ou inferior. Nada impede, contudo, um rearranjo das forças políticas para superar a norma regimental mediante acordo de líderes, fundado no art. 412, inciso III, do RISF. O tempo da política não é o tempo do direito, mas a alteração do juízo do mérito legislativo da sabatina de autoridade rejeitada na mesma sessão legislativa tem que vir do convencimento da própria Casa, não de uma decisão judicial

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[1] O ponto conta com vasta literatura. Por todos, confiram-se: CICCONETTI, Stefano Maria. Diritto parlamentare. 4. ed. Torino: Giappichelli, 2024, p. 28; LUPO, Nicola. Una sentenza che fa chiarezza sulle fonti del diritto in tema di vitalizi-pensioni dei parlamentari e che richiama gli organi di autodichia del senato alle loro responsabilità. Nomos, Osservatorio sulla Corte costituzionale, n. 1/2023, p. 1-13. Disponível em: https://www.nomos-leattualitaneldiritto.it/wp-content/uploads/2023/05/01_Lupo_nota_2022_237_ok.pdf; LO CALZO, Antonello. Regolamenti parlamentari “minori” e sindacato di legittimità costituzionale: una decisione di inammissibilità annunciata. Osservazioni a margine di Corte cost., 28 novembre 2022, n. 237. Osservatorio Constituzionale, n. 2/2023, p. 233-252. Disponível em: https://www.osservatorioaic.it/images/rivista/pdf/2023_2_07_Lo_Calzo.pdf; LAURICELLA, Giuseppe. La riserva di regolamento parlamentare tra regolamento “maggiore” e regolamenti “minori”, in ordine alla deliberazione n. 14 del 12 luglio 2018 dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati. Forum di Quaderni Constituzionale, 04/10/2019. Disponível em: https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2019/10/lauricella.pdf.

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Em 1937, Getulio Vargas cancelou as eleições presidenciais e instaurou no Brasil o regime que ficaria conhecido como Estado Novo, marcado pela centralização política, pelo autoritarismo e pelo acentuado controle social. É natural, portanto, que o Código Penal, editado em 1940, tenha incorporado alguns dispositivos que, em certa medida, se aproximam mais das características daquele […]

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Por voto de qualidade, a 1ª Turma da 2ª Câmara da 3ª Seção do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) manteve a incidência da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-Royalties) sobre remessas relativas ao licenciamento de conteúdo de programação audiovisual feitas pela Embratel Tvsat Telecomunicações S.A em 2016.

A defesa da contribuinte, feita por Gabriel Coelho Torres, do escritório Sacha Calmon Misabel Derzi Advogados, sustentou que a Cide-Royalties não incidiria sobre direitos autorais por falta de previsão específica no artigo 10 do Decreto 4.195/2002 e por existência de exceção prevista no artigo 22 da Lei 4.506/1964.

Esta reportagem foi antecipada a assinantes JOTA PRO Tributos em 12/2. Conheça a plataforma do JOTA de monitoramento tributário para empresas e escritórios, que traz decisões e movimentações do Carf, STJ e STF

O advogado também afirmou que a cobrança implicaria dupla tributação — já que há a cobrança de Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine) — e violaria tratados internacionais para evitar bitributação com alguns dos países destinatários das remessas. Subsidiariamente, apontou suposta inclusão indevida de Condecine na base de cálculo da Cide para pedir um novo cálculo do valor devido.

O procurador da Fazenda Nacional Fabrício Sarmanho de Albuquerque argumentou que a inclusão da Condecine na Cide foi indireta e só aconteceu porque a própria contribuinte incluiu o tributo setorial na base do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). De acordo com a Súmula 158 do Carf, o IRRF compõe a base de cálculo da Cide.

Albuquerque também observou que as discussões que resultaram na tese de repercussão geral fixada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no Tema 914 trataram dos direitos autorais.

Por maioria, a Suprema Corte considerou constitucional a cobrança da Cide para além das situações listadas no artigo 10 do Decreto 4.195/2002. O relator, ministro Luiz Fux, ficou vencido ao defender que não seria válida a cobrança da Cide sobre as remessas referentes à “remuneração de direitos autorais, a exploração de softwares sem transferência de tecnologia, e de serviços que não envolvem exploração de tecnologia”.

No julgamento que ocorreu em fevereiro (12/2), prevaleceu a posição pró-fisco da relatora, conselheira Bárbara Cristina de Oliveira Pialarissi. A julgadora destacou que os destinatários das remessas eram pessoas jurídicas e que o Carf não admite PJs como autoras de obras. Defendeu ainda que a incidência da Cide não se restringe às hipóteses listadas pelo Decreto 4.195/2002.

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Pialarissi também afirmou que não existe impedimento legal para a concomitância da Condecine com a Cide e que a cobrança desta não viola tratados internacionais porque o objetivo dos acordos é evitar a bitributação sobre a renda. Os conselheiros Marcelo Enk de Miranda e Hélcio Lafetá Reis, presidente do colegiado, acompanharam a relatora.

Já os conselheiros Flávia Sales Campos Vale, Rodrigo Pinheiro Lucas Ristow e Fabiana Francisco de Miranda votaram para não reconhecer a incidência da contribuição sobre direitos autorais e ficaram vencidos. Como o julgamento do Tema 914 ainda não transitou em julgado, eles entendem que a amplitude da tese ainda não está definida.

O processo tramita com o número: 16682.721070/2020-65

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