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As seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil não têm legitimidade passiva para responder a ações judiciais sobre o Exame de Ordem Unificado. A competência para a organização, execução e revisão das provas é exclusiva do Conselho Federal da entidade. Com base neste entendimento, a 2ª Seção do Tribunal Regional Federal da 6ª Região fixou […]
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A RDC 1.000/2025 entrou no debate público como a norma que amplia a emissão eletrônica de receitas e notificações de controle especial. A descrição é correta, mas insuficiente. O ponto mais relevante da resolução está menos no abandono do papel e mais no fato de que ela reorganiza os requisitos de controle para determinados receituários quando emitidos em meio eletrônico. O novo modelo exige integração ao Sistema Nacional de Controle de Receituários, o SNCR, numeração individualizada, validação da assinatura e registro de uso no momento da dispensação. Na prática, o receituário eletrônico deixa de ser apenas um documento digital e passa a integrar uma infraestrutura regulatória própria.
A resolução estabelece que os receituários eletrônicos de que trata a norma sejam gerados exclusivamente em serviços de prescrição eletrônica integrados ao SNCR por interface de programação de aplicações, conhecida pela sigla API, que é o mecanismo usado para fazer sistemas conversarem entre si. Cada receituário precisa conter numeração individualizada previamente concedida pelo sistema. No balcão, o estabelecimento dispensador deve verificar autenticidade, integridade e validade jurídica da assinatura, conferir a numeração e registrar a utilização no SNCR. O receituário, além disso, só pode ser utilizado uma única vez. Assim, o controle deixa de depender sobretudo da materialidade do papel e da conferência visual local e passa a exigir uma trilha verificável, auditável e nacionalmente padronizada.
Isso não significa ruptura imediata com o modelo anterior. A própria Anvisa procurou enquadrar a política como transição. Em resposta enviada à reportagem, a agência afirmou que “a principal mudança introduzida pela norma é a consolidação de um ecossistema digital integrado, que passa a coexistir com o modelo tradicional de receituários físicos”. Na mesma resposta, registrou que “o uso de receituários controlados em meio eletrônico é facultativo, permanecendo plenamente válidos os receituários físicos, que continuam a compor o modelo regulatório vigente”. A comunicação oficial da agência reforça essa leitura ao informar que “a receita em papel continuará existindo e não tem previsão de ser extinta até o momento”. O país, portanto, não abandona o papel de uma vez. Cria um segundo trilho, mais estruturado, que conviverá com o primeiro durante a transição.
O cronograma confirma esse desenho gradual. A resolução publicada em dezembro de 2025 estabeleceu entrada em vigor sessenta dias após a publicação e determinou que a Anvisa disponibilize o SNCR para requisição de numeração e para o respectivo registro de utilização até 1º de junho de 2026. Também previu uma janela de trinta dias para aceitação, em certas hipóteses, de receitas de controle especial e receitas sujeitas à retenção emitidas sem numeração do SNCR após o início da disponibilização do registro de uso. Trata-se de reconhecimento explícito de que a força jurídica da norma antecede a maturidade operacional plena da infraestrutura.
Em resposta enviada à reportagem, a Memed apresentou sua leitura sobre os efeitos dessa mudança para o mercado. Segundo a empresa, “o modelo pensado não depende de ERP ou de sistemas próprios da farmácia. O farmacêutico poderá acessar diretamente o portal do SNCR, via navegador, e fazer a dispensação por ali, de forma muito parecida com outros sistemas públicos que já usamos hoje, como gov.br ou SNGPC. Na prática, basta ter internet e um computador ou celular”. O argumento dialoga com a preocupação de que a norma pudesse excluir, de imediato, farmácias menores sem sistemas próprios mais robustos. Se essa arquitetura se confirmar na prática, o principal gargalo deixará de estar na aquisição de tecnologia privada mais sofisticada e passará a recair sobre a qualidade da infraestrutura pública que sustentará esse fluxo.
A própria Memed, porém, delimita a condição decisiva para que essa promessa de inclusão funcione. A empresa reconhece que “o funcionamento de tudo isso depende diretamente da entrega e sustentação dessa infraestrutura pelas instituições responsáveis, em especial, da disponibilidade, estabilidade, escalabilidade e suporte operacional do SNCR”. Acrescenta ainda que “o papel do mercado agora é apoiar essa transição com testes, treinamento, comunicação clara e interfaces simples”. O ponto central da fase atual está aí. O problema não é apenas adesão. É capacidade de implementação. O Estado terá de provar que consegue oferecer um sistema utilizável em escala nacional, com nível de confiabilidade compatível com uma política que desloca o eixo do controle para a infraestrutura digital.
A exigência de assinatura eletrônica qualificada amplia a segurança, mas também torna visível outra camada do desafio. A resolução define assinatura eletrônica qualificada como a que usa certificado digital emitido pela ICP-Brasil, enquanto a assinatura avançada usa outros meios de comprovação da autoria e da integridade. Para notificações de receita e receitas de controle especial emitidas em meio eletrônico, a regra exige assinatura qualificada. Para receitas sujeitas à retenção, admite assinatura avançada ou qualificada. A Memed sustenta que a barreira de adoção diminuiu de forma relevante. “Hoje o cenário é completamente diferente. Existe uma adoção grande de certificados em nuvem, em que basta um aplicativo no celular para autorizar a assinatura. É algo muito mais simples, rápido e seguro.” Em seguida, completa que “a curva é muito parecida” com a do internet banking e que “conforme a tecnologia amadurece e os produtos ficam melhores, a barreira cultural diminui naturalmente”. Ainda assim, conectividade, rotina de uso, treinamento e suporte continuam sendo variáveis decisivas em um sistema marcado por desigualdades institucionais e territoriais.
O Ministério da Saúde enquadra a RDC em uma moldura mais ampla. Em resposta enviada à reportagem, a pasta afirmou que “diferentes plataformas digitais podem se conectar por meio da Rede Nacional de Dados em Saúde, que funciona como infraestrutura nacional de interoperabilidade para o compartilhamento seguro de informações clínicas”. Também informou que “na RNDS, o registro da dispensação eletrônica de medicamentos já está disponível e a estrutura para o registro de prescrições eletrônicas está em fase final”. Em seguida, acrescentou que “o avanço dessas soluções ocorre de forma progressiva, priorizando a inclusão digital, a capacitação profissional e a segurança de dados, garantindo que a digitalização amplie o acesso e reduza barreiras, aliada a modelos robustos de governança da informação”. A posição do ministério desloca a discussão: A RDC deixa de ser apenas norma de controle especial e passa a ser peça de uma arquitetura mais ampla de interoperabilidade, padronização e circulação de dados em saúde.
Esse ponto amplia o horizonte de impacto da política pública. No plano regulatório, a tendência é de mais autenticidade documental, mais rastreabilidade e mais capacidade de fiscalização. No plano operacional, há potencial para reduzir parte do custo administrativo ligado a papel, guarda física, transporte e conferência manual. No plano assistencial, a mudança pode aliviar deslocamentos feitos apenas para retirada de receituário.
Em manifestação encaminhada pelo Prof. Dr. Ricardo Silva Centeno, chefe do Departamento de Neurologia e Neurocirurgia da Unifesp, “no SUS, grande parte das filas nos atendimentos ambulatoriais ocorre apenas para a retirada de receitas físicas. A implementação ampla de receitas digitais reduziria significativamente esse fluxo desnecessário de pacientes nas unidades de saúde”. Na mesma resposta, o especialista acrescenta que, “com menos pessoas comparecendo apenas para buscar uma prescrição, haveria diminuição das filas e da sobrecarga administrativa”, o que permitiria destinar mais tempo aos pacientes que efetivamente necessitam de atendimento presencial. Indicando um dos espaços em que a mudança pode gerar valor no curto prazo.
Há ainda uma dimensão menos visível e possivelmente mais decisiva no médio prazo. Ao migrar parte substancial do controle para um fluxo estruturado de dados, a política passa a criar novas capacidades de inteligência sanitária. A Memed chamou atenção para esse ponto ao afirmar que “pela primeira vez, o Brasil passa a ter uma visão nacional, em tempo real, do uso de medicamentos controlados. Isso é extremamente poderoso do ponto de vista de saúde pública”. Na sequência, delimitou o que considera condição de legitimidade desse novo ambiente. “A utilização desses dados precisa estar ancorada em um modelo de governança orientado a interesse público”, com uso finalístico, minimização e proteção de dados e accountability. E concluiu de forma explícita que “não estamos falando de monetização de dados, mas de responsabilidade social”. A observação é relevante porque mostra que o desafio será, ao mesmo tempo, tecnológico e institucional. A infraestrutura pública precisará ser robusta o bastante para permitir melhor regulação, melhor gestão e melhor gestão de riscos, sem abrir espaço para desvio de finalidade, opacidade ou captura do valor informacional produzido pelo sistema.
A RDC 1.000/2025 já mudou a lógica do controle especial no Brasil. O que ainda precisa ser demonstrado é a capacidade de transformar essa nova lógica em operação estável, adesão distribuída e governança confiável. O ganho mais firme está no redesenho regulatório e na ampliação da rastreabilidade. O ganho mais promissor está na redução de parte da burocracia e na melhora do fluxo assistencial. O ponto mais sensível segue na implementação, porque será ela que dirá se a modernização normativa conseguirá se converter em capacidade pública efetiva, em interoperabilidade funcional e em menos fricção para prescritores, farmácias e pacientes.
Antes de entrar propriamente no tema proposto para este breve ensaio, gostaria de agradecer o convite para participar desta obra coletiva e registrar algumas palavras em homenagem aos 15 anos de Superior Tribunal de Justiça do colega ministro Raul Araújo. O ministro Raul Araújo tem uma trajetória interessantíssima. Formado em Direito pela Universidade Federal do […]
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O XIV Fórum de Lisboa confirmou mais de 20 nomes estrangeiros para o evento que vai ser realizado em Portugal nos próximos dias 1º, 2 e 3 de junho. Além de nomes ilustres do Direito, a lista das autoridades que irão debater os desafios da nova ordem global neste ano reúne ex-presidentes, vencedores do Prêmio […]
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Foi convocada para o dia 30 de abril de 2026 sessão do Congresso Nacional para a análise do veto nº 3/2026 ao PL 2.162/2023. O PL buscou diminuir o tempo exigido para progressão de regime dos crimes praticados pelos envolvidos no 8 de janeiro de 2023 (“PL da Dosimetria”).
Após o veto, foi editada lei para exigir tempo maior de cumprimento de pena para a progressão de regime, sobretudo para os hediondos. Trata-se da Lei nº 15.358, de 24 de março de 2026 (Marco Legal do Combate ao Crime Organizado).
A partir da derrubada do veto nº 3/2026, haverá uma antinomia normativa consistente em percentuais distintos de progressão de regime, com patamares inferiores ao estabelecido pela Lei nº 15.538, de 2026, o que beneficiará réus que praticaram crimes hediondos[1].
A potencialidade da sucessão somente existe pela seguinte questão: o Congresso Nacional tem a obrigação de derrubar totalmente o veto integral? A prática hoje existente no Parlamento é binária: mantê-lo ou derrubá-lo sempre de maneira total.
Essa prática é derivada de alguma imposição normativa? Em que extensão o Congresso Nacional está obrigado a analisar, na totalidade, vetos integrais? No caso de não existir essa obrigação e apenas ser costume parlamentar, é constitucionalmente possível a derrubada parcial do veto integral?
As respostas a tais questionamentos vão muito além do caso do “PL da Dosimetria”. O objetivo é exatamente se debruçar se o Parlamento está limitado constitucional e juridicamente a analisar o veto integral de maneira total ou pode promover a sua derrubada parcial.
Pois bem. As normas do processo legislativo estão expressas na Constituição, sendo estabelecidas para formalizar o procedimento pelo qual será exercido o poder dos atores políticos envolvidos na estruturação das proposições normativas previstas no art. 59 da CRFB/1988.
Os atores políticos participativos do processo legislativo são, em essência, os Poderes Legislativo e o Executivo. Eles estabelecem entre si uma relação dialógica na construção da norma. O Executivo atua quando da apresentação de proposição de sua iniciativa privativa (art. 61, § 1º, da CRFB/1988) e no momento da análise de veto ou sanção de projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional.
Pela sistematização das normas previstas nos arts. 59 a 69 da CRFB/1988, o protagonismo de toda a matéria normativa é conferido ao Congresso Nacional, cabendo a ele, aliás, a palavra final se uma matéria aprovada e constante em projeto de lei vetado tornar-se-á lei.
O protagonismo do Congresso Nacional é importante para os fins dessas reflexões, uma vez que se trata da vontade do Constituinte de legitimar o Parlamento como o último ator constitucional a decidir sobre o que e em qual extensão as proposições deliberadas e aprovadas advirão ao mundo jurídico.
De acordo com a doutrina, o veto é considerado exceção em matéria de intervenção do Poder Executivo na elaboração legislativa[2]. Trata-se de uma visão devida frente à Constituição, já que o Chefe do Poder Executivo somente poderá vetar total ou parcialmente as propostas, desde que, nesse último caso, contemple o texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea (art. 66, §§ 1º e 2º, da CRFB/1988).
Veja-se que a Constituição delimitou a atividade de veto pelo Poder Executivo, não o fazendo de maneira similar ao Congresso Nacional quando da análise do veto aposto, mormente se a derrubada deve ser total em veto integral. As únicas imposições restringem-se ao quórum de votação (maioria absoluta), à forma da sessão (conjunta) e ao escrutínio de votação (aberto), na forma do § 4º, do art. 66, da CRFB/1988.
Em nenhum momento, houve opção expressa a respeito dos limites pelos quais o Congresso Nacional deveria exercer a análise do veto. Houve uma omissão deliberada da Constituição. O vácuo normativo abre espaço para a construção de práticas, de costumes, de acordos e de desenhos institucionais concertados entre os atores políticos.
A praxe parlamentar então vigente sempre foi na linha de que se: (i) o veto for integral, a análise deve ser total, sem possibilidade de fracionamento, ou (ii) o veto for parcial, a avaliação será feita um a um dos dispositivos vetados, sendo a regra o fracionamento.
A prática se estabeleceu, sem ter ressonância no Regimento Interno Comum do Congresso Nacional (RICCN). Na realidade, o RICCN, em seus arts. 104 a 108, confere a possibilidade de apresentação de destaque de dispositivos individuais, mesmo que a votação seja feita em globo.
Ou seja, há margem de votação individualizada a partir de destaques. O ordenamento jurídico não impõe ao Congresso Nacional qualquer dever de derrubada total do veto integral. A derrubada parcial do veto integral é exclusivamente uma decisão política possível do Congresso Nacional e de suas lideranças partidárias, diante da omissão constitucional.
Aliás, as lideranças partidárias possuem, na forma do art. 412, inc. III, do Regimento Interno do Senado Federal – RISF, a prerrogativa de celebrar acordos cuja força normativa supera as disposições regimentais. Trata-se do reconhecimento da máxima eficácia da democracia representativa na construção de decisões consensuais.
A existência dessa omissão normativa abre ampla margem de decisão entre os atores políticos a respeito de como o Congresso Nacional deve analisar o veto, inclusive se o fará por meio de avaliação total ou parcial do veto integral.
A doutrina deixa claro que a abertura textual da norma abre margem para a conformação constitucional a partir de concertação dos atores políticos, somente sendo possível a intervenção do Poder Judiciário quando houver violação expressa à Constituição ou a preceitos fundamentais, como a separação de poderes.
Ora, admitir uma prerrogativa ao Congresso Nacional sobre como analisará o veto viola a separação de poderes? A resposta é claramente negativa.
Como visto, na sistematização do processo legislativo, o Congresso Nacional é o protagonista sobre qual e em que extensão a proposição normativa tornar-se-á lei. A Constituição confere a ele a última palavra sobre o veto. Por isso, cabe ao Parlamento estabelecer em qual medida derrubará o veto.
A única limitação, por uma questão de igualdade e paridade entre os Poderes, é que a derrubada sempre deve ser total em relação ao texto do artigo, do parágrafo, da alínea ou do inciso (art. 66, § 2º, da CRFB/1988). Conferir essa prerrogativa ao Congresso Nacional, dentro da sua função típica de legislar, é dar força à separação de poderes para concretizar o princípio da legalidade (art. 5º, inc. II, da CRFB/1988).
Por isso, pode-se afirmar que não existe norma imperativa para o veto integral ser analisado exclusivamente de forma total. Trata-se de costume parlamentar que pode ser superado por apresentação de destaque (art. 106-D do RICCN) ou por uma decisão política possível acordada entre os líderes partidários, independentemente de destaque, por lhe ser conferida força normativa superior às previsões regimentais.
Assim, quando da análise do veto nº 3/2026, poderá o Congresso Nacional avaliar o veto integral de maneira fracionada, dispositivo por dispositivo, sendo uma decisão a partir da ampla margem de conformação legislativa das normas do processo legislativo, considerando a omissão constitucional sobre o tema.
O Poder Judiciário tem o dever respeitar essa decisão, por fortalecer o protagonismo da democracia representativa (Parlamento) no processo legislativo e a separação de Poderes, ao garantir espaço amplo de atuação do Parlamento no exercício da sua função típica de legislar.
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[1] É bom destacar que não era previsível a sucessão potencial de leis, uma vez que, no momento da aprovação do PL 2.162, de 2023, o mérito do projeto da Lei nº 15.358, de 2026, não estava maduro para análise pelo Congresso Nacional, ao passo que o “PL da Dosimetria” já se encontrava aprovado.
[2] MASSENA, Nestor (1951). Veto parcial. Revista de Direito Administrativo, 26, 441–443. https://doi.org/10.12660/rda.v26.1951.12233. Acesso em 14/04/2026.
Mestre Machado de Assis ensinava que “Não há mal que não traga um pouco de bem, e por isso é que o mal é útil, muitas vezes indispensável…”. É possível inserir nessa máxima machadiana no conflito Irã-EUA, que desencadeou a pior crise do petróleo na história do mundo, segundo a AIE (Agência Internacional de Energia), levando muitos países a uma situação de insegurança energética?
O petróleo, o carvão e o gás seguem, sem dúvida, dominando a matriz energética global, mas a atual crise dos combustíveis fósseis pode colocar em risco a transição rumo ao carbono zero? Há, nesse debate, um paradoxo que merece atenção. A resposta tende a ser afirmativa quando observamos a retomada do uso do carvão — a mais poluente das fontes fósseis — empregado para compensar a escassez de gás natural liquefeito (GNL) em diversos países; além disso, a própria guerra impõe um custo climático elevadíssimo: foram 5 milhões de toneladas de emissões de GEE apenas nas duas primeiras semanas, volume equivalente à produção de 84 países. Esses números, divulgados pelo Instituto do Clima e Sociedade, já podem ser duplicados, pois o conflito ultrapassou um mês de duração.¹
Contudo, essa realidade, fomentada pela preocupante falta de petróleo e gás e seus impactos na economia, com aumento de preços, da inflação e das taxas de juros, pode levar ao incremento da busca pela diversificação de fontes de energia. A DVN, empresa de auditoria e gestão de riscos de Oslo, analisa o conflito do Oriente Médio como sendo uma janela de oportunidade para a sustentabilidade: “A regra geral de que o que é ruim para os combustíveis fósseis é bom para as energias renováveis se aplica. E o conflito no Oriente Médio é definitivamente ruim para o petróleo e o gás. Ele está claramente fortalecendo a segurança energética como uma preocupação global primordial, pois expôs, mais uma vez, de forma dramática, a vulnerabilidade de muitos países à dependência do petróleo e do gás. Mesmo uma ‘normalização’ precoce da oferta e dos preços do petróleo e do gás não mudaria essa perspectiva.” ²
Mas o que esse paradoxo tem a ver com o ESG (boas práticas ambientais, sociais e de governança)? O colunista da Bloomberg, Liam Denning, entende que há um novo ESG no horizonte, que envolve economia, segurança e geopolítica, três fatores que devem ser vistos como externalidades, ou seja, riscos que afetam terceiros.³ Do outro lado do mundo, na Malásia, o “The Borneo Post” apresenta percepção similar de que a guerra EUA-Irã poderá redefinir os pilares ESG , explicitando análise da MBSB Research: “Empresas com altas pontuações ESG estão apresentando um desempenho superior justamente porque sua eficiência energética reduz os custos com combustível, suas cadeias de suprimentos diversificadas evitam zonas de guerra e sua transparência em relação às sanções impede o colapso jurídico”.4
À medida que as empresas passam a tratar a segurança energética como uma prioridade estratégica, será inevitável reequilibrar o peso atribuído ao pilar Ambiental do ESG, incorporando uma visão mais ampla sobre a origem e a estabilidade das fontes de energia utilizadas. Da mesma forma, o pilar Social ganhará novas camadas de complexidade, exigindo que as organizações considerem a geopolítica que envolve seus profissionais, especialmente aqueles que atuam em regiões sujeitas a conflitos . Já a Governança, para se manter resiliente, precisará fortalecer de forma consistente suas estruturas de proteção, ampliando tanto os mecanismos de segurança digital quanto os protocolos de segurança física de suas estruturas.
Neste mundo de incertezas e vulnerabilidade energética, criou-se a necessidade de caminhar mais rapidamente no sentido das energias limpas (eólica, solares, hidrelétricas). Se o risco vem por atacado, as soluções podem vir no varejo. Já temos muitos veículos elétricos transitando. Na China, eles já são 50% da frota nova de veículos que chega ao mercado. Em ritmo similar, o Brasil vendeu 220 mil carros elétricos no ano passado. Pode parecer pouco frente a uma frota de 124 milhões de veículos, mas o crescimento foi significativo, de 26%, segundo a Associação Brasileira do Veículo Elétrico (ABVE). O país já conta com fábricas de veículos 100% elétricos e elétricos Plug-in em três Estados: Bahia, São Paulo e Minas Gerais.5
Os conflitos no Oriente Médio também impulsionam a demanda por eletrificação em diversos países, inclusive europeus, estimulando a modernização das redes e das baterias de armazenamento de energia. A Comissão Europeia, por exemplo, apresentou este ano uma Comunicação ao Parlamento, ao Conselho e aos Comitês Econômico e Social e das Regiões sobre a “Estratégia de Investimento em Energia Limpa”, que defende uma transição acelerada para a eletrificação. A UE calcula que os aportes no setor energético devem alcançar 660 bilhões de euros entre 2026 e 2030, abrangendo oferta (geração), demanda (eficiência energética) e infraestrutura (redes). Os europeus buscam diversificar as fontes de financiamento para projetos energéticos a fim de garantir a segurança energética do continente.
Na conclusão da Comunicação, a Comissão recomenda: “Investir na transição para energias limpas significa investir na nossa segurança, competitividade e sustentabilidade. Esta estratégia e as suas ações-alvo visam ajudar a mobilizar capital privado institucional em larga escala, partindo do princípio de que é necessário investimento privado adicional na transição para energias limpas para a competitividade, segurança e descarbonização da Europa.”6
A Espanha, que vinha apostando fortemente na expansão das energias renováveis, enfrentou duras críticas após o apagão histórico ocorrido no ano passado, que paralisou sistemas de transporte e interrompeu atividades industriais em várias regiões do país. Apesar desse episódio, o desempenho espanhol na atual crise energética vem surpreendendo. O país conseguiu mitigar de forma mais eficaz os efeitos da escassez de petróleo e demonstrou avanços significativos na consolidação de sua segurança energética.
Na busca de segurança energética, o Paquistão, país que atua como mediador no conflito entre EUA e Irã, registrou um expressivo avanço da energia solar fotovoltaica, que vem ajudando a amenizar a crise dos combustíveis fósseis. A capacidade de geração dos painéis instalados nos telhados paquistaneses superou a potência total . É quando o varejo ganha status de atacado.O Brasil, por sua vez, totalizou mais de 3,4 milhões de sistemas solares de geração de energia em 2025, sendo 83% das instalações em residências e 8% em comércios.
Igualmente, na Ásia, países como a Coreia do Sul, impactados pela crise de energia, porque importa 70% de petróleo bruto que transita pelo estreito de Hormuz – ponto nevrálgico do conflito no Oriente Médio – busca respostas a partir do incremento da energia limpa. A Coreia quer crescer no segmento de energia solar e está criando a partir deste ano 500 vilas de renda solar/ano até alcançar 2.500 em 2030.A implantação está vinculada a políticas públicas para acelerar a transição energética, fixar o homem no campo e criar uma fonte de renda para a comunidade .7
O atual paradoxo energético que atravessa o cenário global reforça, de maneira quase irrefutável, a percepção formulada por Machado de Assis sobre encontrar algo de bom em meio a uma crise de dimensões gigantescas, que pressiona governos e empresas. A agenda ESG, antes centrada sobretudo em métricas ambientais, sociais e de governança corporativa, passa agora a incorporar novas dimensões, como segurança energética, estabilidade econômica e impactos geopolíticos. A crise de combustíveis fósseis, portanto, funciona como um catalisador: expõe fragilidades, mas também abre espaço para que novos parâmetros sejam adotados, impulsionando políticas alinhadas às demandas urgentes de um mundo em transição energética.
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¹https://climateandcommunity.org/wp-content/uploads/2026/03/Research-Snapshot_Iran-Emissions-Methodology.pdf
²https://www.dnv.com/energy-transition-outlook/the-war-in-iran-and-effects-on-the-global-energy-transition/
³ www.bloomberg.com/opinion/articles/2026-03-06/iran-war-economics-security-and-geopolitics-are-the-new-esg
4 https://www.theborneopost.com/2026/03/10/how-malaysias-esg-agenda-evolves-after-the-us-iran-war/
5https://www.portalsolar.com.br/noticias/tecnologia/mobilidade-eletrica/brasil-bate-recorde-de-vendas-de-carros-eletricos-em-2025
6https://eur-lex.europa.eu/legal-content/
7https://www.eco-business.com/news/south-korea-bets-on-community-solar-to-drive-rural-energy-transition-cut-emissions/
Há pouco mais de um mês, tive a oportunidade de participar de um curso na Escola de Governo da Harvard University, sobre mudanças climáticas e processo de políticas públicas de longo prazo, coordenado por Robert Stavins, professor de Energia e Desenvolvimento Econômico da Harvard Kennedy School.
Diferente do lugar comum, durante o curso foram expostas as razões científicas e as evidências quantitativas que, em sistemas complexos, demonstram aquilo que todos percebemos, embora tenhamos a tendência de fugir do enfrentamento: as mudanças climáticas impactam consideravelmente a humanidade e esse impacto é causado e suportado de formas e em intensidades diferentes pelo planeta. E por que falar sobre isso, em coluna da advocacia pública?
Ao mesmo tempo em que mudanças climáticas representam um dos maiores desafios sociais, econômicos, institucionais e, portanto, jurídicos do século XXI, há ainda alguma insensibilidade para com esse tema, que acaba circunscrito às comunidades acadêmicas e alguns grupos sociais.
Como então, quebrar a barreira, melhor comunicar e colocar o tema das mudanças climáticas no centro dos debates sobre políticas públicas, nas mais diversas arenas sociais, entre atores diversos e nos mais diversificados contextos?
Daniel Jacob, professor de química de atmosfera do Departamento de Ciências da Terra e Planetárias da Universidade de Harvard, ao expor os dados científicos e explanar os efeitos químicos do aquecimento global a partir das emissões de gases de efeito estufa, apresenta proposta para extrapolar a bolha dos ambientalistas, e colocar o tema das mudanças climáticas na agenda pública mundial. Uma primeira recomendação é lembrar que ciência climática é relativamente bem compreendida pelas pessoas, é dizer, é sabido que o incremento das emissões de dióxido de carbono na atmosfera eleva a temperatura no globo terrestre. Essa compreensão pode ser aprofundada ao explicar sobre o clima no planeta em eras pretéritas, com evidências da evolução humana e da extinção de algumas espécies. Falar sobre oscilações já constatadas no passado desperta interesse e contextualiza o debate. O professor de Harvard também propõe que sejam evitadas perspectivas catastróficas ou radicais. É importante compreender que combustíveis fosseis foram e seguem sendo muito relevantes para o desenvolvimento socioeconômico de muitas nações, mas este é o momento oportuno para seguir em frente e impulsionar a transição para fontes renováveis de energia, movimentando investimentos para descarbonização de processos produtivos. Por fim, o professor recomenda focar em oportunidades, inclusive nos ganhos econômicos envolvidos.
Com efeito, aquecimento global, eventos climáticos extremos, escassez hídrica, colapsos energéticos são fatos, os quais desafiam a sustentabilidade de modelos tradicionais de desenvolvimento socioeconômico e de organização social. São temas de importância planetária, que interconectam os seres vivos no globo terrestre e, dessa forma, devem ser postos em perspectiva sistêmica, com as complexidades que o contexto envolve.
Tratando-se de questão social complexa, o olhar sobre políticas públicas climáticas não pode ser exclusivamente jurídico, tampouco exclusivamente econômico.
A literatura no campo da análise econômica do meio ambiente identificou evidências empíricas dos efeitos das mudanças climáticas no crescimento econômico, destacando-se a correlação com a redução das taxas de desenvolvimento econômico de um país, e até mesmo a armadilha da pobreza.
Richard Tol, em artigo sobre os impactos econômicos das mudanças climáticas aborda o custo social do carbono, assim entendido o impacto incremental da emissão de uma tonelada adicional de dióxido de carbono na atmosfera ou o benefício de redução de emissões. O principal achado de sua pesquisa: populações em situação de pobreza sofrerão mais com as mudanças climáticas, de modo que a redução da pobreza deveria ser a principal prioridade de políticas públicas para melhor tratar ou aliviar o impacto das mudanças climáticas. Uma das razões para essa priorização é que eventos climáticos prejudicam infraestruturas necessárias para a provisão de serviços públicos essenciais, agravando desigualdades sociais e gerando custos econômicos elevadíssimos para os Estados.
Vale lembrar, ainda, as dificuldades atualmente enfrentadas para acesso a combustíveis fósseis, em virtude da crise desencadeada com o conflito entre Irã e Estados Unidos após a instabilidade gerada pela Guerra na Ucrânia. Aludida crise pode ter impulsionado a transição energética para fontes alternativas, renováveis; assim como a pandemia de convid-19 alavancou o desenvolvimento da tecnologia para viabilizar a interação social em ambiente virtual e o desenvolvimento científico na área da saúde.
Note-se: tanto sob o aspecto econômico, em que oferta e demanda global sofrem oscilações em virtude de fatores externos (conflitos intercontinentais que impactam a oferta de combustíveis fosseis e pressionam a demanda), como também pelo aspecto social e climático (demanda por fontes energéticas alternativas ao petróleo), vislumbra-se oportunidade para incentivar a ampliação da oferta de fontes renováveis, não poluentes ou com redução de emissões de gases de efeito estufa. Idealmente, esse contexto traz incentivos econômicos globais interessantes para destravar investimentos – públicos e privados – voltados à redução das emissões.
Esse contexto joga luzes sobre as responsabilidades do poder público e o papel a ser por ele desempenhado, colocando a advocacia pública como ator relevante e desafiando advogados públicos a desenvolver visão interdisciplinar e holística.
Da perspectiva jurídica, nota-se que o contexto social contemporâneo reduz, em alguma medida, o campo da discricionariedade para adoção de ações públicas voltadas à redução das emissões de carbono ou à transição energética. Reduz, também, as opções dos agentes econômicos para escolhas de investimentos.
Vale aqui citar os exemplos do Estado de São Paulo: em artigo publicado no Jota em coautoria com Caio Ramos, explicamos como a Procuradoria Geral do Estado apoiou a decisão de estimular a autoprodução de energia nos serviços públicos delegados envolvendo empreendimentos eletrointensivos (RAMOS, C.; OBARA, A.; 2025). Mais recentemente ainda, o Estado paulista desenhou e está implementando, com apoio jurídico da Procuradoria Geral do Estado, a entrada no mercado livre de energia de prédios públicos, também como meio de atingir as metas de descarbonização e fomentar o mercado de fontes renováveis.
Veja-se: sob o prisma econômico, os incentivos financeiros e as necessidades para produção eficiente e com melhor custo-benefício, direcionam e estimulam a busca por fontes energéticas sustentáveis a curto, médio e longo prazos, menos voláteis e mais seguras. E abundantes no Brasil.
Do ângulo social, a necessidade de assegurar o mínimo existencial, a redução das desigualdades sociais mediante continuidade da provisão de serviços essenciais de mobilidade, saúde e educação, evidenciam a importância de aliviar a vulnerabilidade da população, de modo a destravar o desenvolvimento. Nesse ponto, vale rememorar que o protagonismo do poder público é relevante não só em razão do dever jurídico que governos têm com o desenvolvimento de seus países, mas também em virtude do dever de estimular as atividades econômicas sustentáveis: investir em modelos inovadores para implementação de fontes renováveis – alternativas aos combustíveis fosseis – de energia é uma decisão financeiramente onerosa. Em regra, investimentos em fontes renováveis ou medidas de redução de emissão de gases de efeito estufa produzem externalidades positivas que são apropriadas por toda sociedade, inclusive pela concorrência, elemento relevante para tomada de decisões no mercado privado. Importante, assim, que o poder público se valha dos instrumentos de incentivo de que dispõe para descarbonização das atividades econômicas desempenhadas pelos particulares. Exemplo que vale citar é o incentivo, da União, à adoção de combustível sustentável de aviação, pelas companhias aéreas e, alternativamente, emissão de Certificados de Sustentabilidade de Combustível da Aviação no âmbito do Programa Nacional de Combustíveis Sustentáveis de Aviação, fomentando o mercado de carbono e facilitando que companhias aéreas possam alcançar as metas de redução de carbono.
Noutro giro, destaca-se o relevante papel estatal em políticas públicas voltadas (exclusivamente ou não) ao desenvolvimento/investimento em infraestruturas resilientes, a fim de mitigar os impactos negativos suportados pela população mais vulnerável.
Rodovias, portos, sistemas de abastecimento de água, redes de energia elétrica, hospitais, escolas e sistemas de comunicação são fundamentais para o exercício de direitos e para a estabilidade econômica e social.
Do ponto de vista jurídico, tal cenário exige uma mudança paradigmática na concepção de infraestrutura pública. Não se trata mais apenas de sustentabilidade econômico-financeira ou durabilidade física, mas de resiliência, o que agrega a capacidade de planejamento climático consistente na antecipação e capacidade de resposta para resistir, absorver, adaptar-se e recuperar-se de impactos adversos, com manutenção da funcionalidade e preservação operacional. A incorporação da variável climática no planejamento de investimentos em infraestrutura pública torna-se, portanto, uma exigência de racionalidade jurídica e administrativa.
Assim, cabe ao poder público, no mínimo, incentivar a transição energética no setor privado, adotar medidas de redução de emissões no desempenho de suas próprias atividades, desenhar e implementar políticas públicas com responsabilidade climática, voltadas à redução da pobreza, além de construir infraestruturas resilientes.
E ao advogado público – que participa de todo ciclo de políticas públicas e, especialmente na área consultiva, orienta sobre o fundamento jurídico de validade das decisões públicas – cabe assessorar o gestor público no desempenho do relevante papel que detém no contexto de mudanças climáticas, escolhas públicas e investimentos. Para tanto, é destacada a atividade do advogado público que conhece o contexto, os aspectos de juridicidade, as experiências nacionais e internacionais, as boas práticas recomendadas por organismos multilaterais, as realidades globais. Valioso possuir uma visão holística, inclusive para a necessária coordenação federativa, integração entre políticas públicas setoriais e participação social. A governança climática, contudo, é tema para outro artigo.
O tema da litigiosidade nunca esteve tão presente no debate jurídico. Fala-se em litigiosidade “contida”, “repetitiva”, “abusiva” e “predatória”. Enquanto o CNJ expede recomendações gerais, Tribunais Superiores firmam entendimentos vinculantes sobre a temática. A pauta chegou inclusive ao Congresso Nacional, que discute propostas voltadas a racionalizar o acesso à justiça.
Mas será que compreendemos bem as fronteiras desse fenômeno? A litigiosidade equivale aos conflitos que circulam em sociedade? Conflito e litígio são a mesma coisa? Quando se fala em litigiosidade “excessiva” ou “abusiva”, de qual parcela dos conflitos/litígios se está a falar? Quem, afinal, acessa o Poder Judiciário e de que forma? E quem não acessa?
Essas perguntas, aparentemente simples, têm implicações profundas para as políticas judiciárias em curso. Esta série de artigos se dedica a enfrentar algumas dessas questões. O ponto de partida, neste primeiro texto, é compreender um pouco melhor esse fenômeno que chamamos de litigiosidade.
Mãos à obra.
O homem é um ser pleno de necessidades. Já os bens voltados a satisfazê-lo são finitos. Daí a previsibilidade do conflito de interesses[1]. Se os recursos não fossem escassos, todas as necessidades seriam plenamente atendidas, eliminando-se as insatisfações no plano material. A escassez dos bens impõe, assim, escolhas entre alternativas possíveis e mutuamente excludentes, vinculando as necessidades humanas à própria ratio existencial do Direito – instrumento de justa alocação de bens e recursos em sociedade.
Essa perspectiva econômica, apesar de ilustrar bem as situações de conflito de interesses em torno de bens e recursos escassos, não esgota a compreensão dos conflitos sociais. Como demonstra Antônio Rodrigues de Freitas Jr., as insatisfações podem também surgir da contraposição vetorial de comportamentos entre dois ou mais sujeitos e de percepções distintas a respeito da justiça de decisões alocativas[2].
A escassez dos bens e recursos, portanto, nem sempre precede o conflito e a percepção de injustiça invariavelmente o embasa. Vista enquanto fenômeno social mais amplo, a conflituosidade transcende a mera competição por bens e recursos e abrange todas as contraposições de movimentos sociais percebidas pelos sujeitos como situações de injustiça[3].
Em contextos permeados por desigualdades estruturais e vulnerabilidades múltiplas, como é o caso brasileiro, os conflitos não se reduzem a contraposições de interesses individuais sobre bens ou recursos materiais, perspectiva que tende a dominar o olhar teórico dos processualistas. Ao contrário, os conflitos brasileiros frequentemente evidenciam assimetrias de poder, vulnerabilidades interseccionais e reivindicações por justiça social que extrapolam o enquadramento estritamente patrimonial, alcançando diferenças culturais e identitárias, discriminação e violência, além de necessidades existenciais.
A compreensão ampla dessa conflituosidade desafia as premissas tradicionais do processo e da resolução dos conflitos, transcendendo a lógica liberal de compreensão das disputas[4].
A maioria das situações de conflito, aliás, não chega sequer a ser reconhecida como tal, constituindo “experiências lesivas não percebidas” (“unperceived injurious experiences”)[5]. Mesmo quando identificadas como injustas, essas vivências enfrentam um longo caminho até se converterem em reivindicações formais: dependem da compreensão jurídica do problema, da identificação do responsável pela lesão e do uso ou apoio de serviços jurídicos para o seu adequado enfrentamento.
Todas essas etapas anteriores ao processo judicial, que transformam as experiências de injustiça em disputas formais, são fenômenos que integram a perspectiva do acesso à justiça, que não se limita à análise dos litígios judicializados. Para que se possa compreender adequadamente o fenômeno da conflituosidade em sociedade é necessário, portanto, “dar um passo atrás”, percebendo que conflito, disputa e litígio não se confundem[6].
Na literatura jurídica nacional, a tipologia proposta por Bruno Takahashi auxilia a delimitar os contornos da conflituosidade. Partindo do conceito de Freitas Jr., Takahashi distingue o conflito – compreendido, lato sensu, como contraposição de movimentos entre sujeitos – do “conflito intersubjetivo de justiça”, espécie qualificada pela percepção compartilhada de que a situação indesejada é também injusta, tornando-se relevante para as políticas públicas de acesso à justiça.
O conflito, portanto, transforma-se em disputa quando formalizado perante alguma instância institucional com capacidade decisória (judicial ou extrajudicial). Somente quando conduzido ao Poder Judiciário, mediante o exercício do direito de ação instrumentalizado pelo processo, converte-se em litígio[7].
A teorização proposta por Takahashi é metodologicamente útil para demonstrar que a conflituosidade é um fenômeno social complexo, moldado tanto pelas mobilizações de sujeitos quanto pelas respostas institucionais. Sua contribuição é reconhecer que o acesso à justiça deve ser analisado desde as fases preliminares da trajetória do conflito (“nomeação”), quando a situação indesejada é percebida como injusta. Esse ponto é fundamental, pois considera a relevância do acesso à informação e à orientação jurídica para que esse processo ocorra.
Compreendida em sua estrutura, importa ainda considerar a dimensão dinâmica da conflituosidade. Tratando-se de fenômeno social historicamente situado, ela varia no tempo e espaço[8], movimentando-se conforme os cenários econômico, político e cultural[9].
Nas democracias contemporâneas, o processo de juridicização[10] da vida civil expande o alcance normativo do Direito sobre as diversas esferas humanas, ampliando continuamente os campos em disputa. Nesse “law-thick world”[11], marcado pela expansão contínua da capacidade de mobilização social[12], as fronteiras entre o justo e o injusto movem-se em constante cinesia, avançando e retrocedendo. O resultado é uma conflituosidade em permanente expansão, que tende a superar a capacidade estatal de oferecer resposta aos problemas sociais.
Essa dinâmica revela que a relação entre justiça e injustiça não se estabelece como um “jogo de soma zero”. Em outras palavras: incrementos de justiça não implicam correspondente diminuição de injustiça[13].
A conflituosidade social tende, assim, a se expandir em ritmo mais acelerado do que a capacidade estatal de absorver, processar e tratar os conflitos que dela emergem. Daí uma consequência direta para a política pública de acesso à justiça: nenhuma estratégia de tratamento dos conflitos será sustentável se orientada apenas pela lógica da contenção. É preciso, antes, compreender as causas estruturais que alimentam continuamente a expansão da conflituosidade. Sem isso, as respostas institucionais seguirão sendo pontuais, reativas e insuficientes.
Do quadro analítico até aqui delineado, extraem-se duas premissas que orientarão as futuras abordagens desta série de artigos.
Primeiro: conflitos não são patologias sociais a eliminar[14]. Ao contrário, apresentam aspectos construtivos e destrutivos[15], cuja gestão adequada deve ser aproveitada por sociedades democráticas. Em sua faceta positiva, contribuem para prevenir a estagnação social, servindo como catalisadores de reflexão crítica sobre problemas coletivos e alternativas de solução, base para a mudança pessoal e social[16].
Constituem, ademais, instrumentos legítimos de exercício da cidadania por parte de indivíduos e grupos marginalizados[17], reforçando, em última instância, os laços de coesão social[18] – ao invés de incentivar a sua ruptura. Quando conduzidos ao Poder Judiciário, os conflitos ainda desempenham importante papel regulatório[19], franqueando aos Tribunais a oportunidade de deliberar publicamente sobre políticas relevantes[20], atribuindo concretude normativa e densidade prática aos valores constitucionais[21].
Permitem, outrossim, a emissão de mensagens aos cidadãos, importante fonte de orientação de condutas, comportamentos e expectativas sociais[22]. Disso decorre que o papel do Direito – e, por extensão, da jurisdição – não é propriamente o de “eliminar” conflitos, mas o de preveni-los quando evitáveis, tratá-los adequadamente quando inevitáveis e solucioná-los com justiça.
Segundo: conflituosidade não se confunde com litigiosidade. Enquanto a primeira se refere a um fenômeno sociojurídico amplo e historicamente situado, que engloba a contraposição de movimentos sociais e as percepções de injustiça, independentemente de sua formalização perante o sistema de justiça, a segunda reflete o volume de litígios em tráfego perante o Poder Judiciário.
Este segundo fenômeno traduz, portanto, o grau de judicialização de disputas, dimensionado pela quantidade de processos nos Tribunais[23]. Embora estejam interligados, na medida em que a conflituosidade pode influenciar a litigiosidade e vice-versa, ambos os fenômenos constituem variáveis analíticas independentes, cuja distinção é essencial para uma abordagem adequada do acesso à justiça.
Nesse sentido, uma sociedade conflituosa nem sempre será litigiosa, como ocorre em sociedades marcadas por barreiras econômicas, sociais e culturais às instituições com poder decisório. Por outro lado, elevados índices de litigiosidade podem não refletir uma conflituosidade difusa, concentrando-se em segmentos específicos da população ou em práticas recorrentes de determinados litigantes[24].
Além disso, as classificações que aludem à litigância “de massa”, “repetitiva” ou, mais recentemente, “predatória”, estão a cogitar de dinâmicas relacionadas a litígios judicializados e não, necessariamente, de toda a conflituosidade subjacente. A confusão entre essas categorias pode conduzir a diagnósticos imprecisos e soluções míopes, traduzindo-se em propostas equivocadas de tratamento do fenômeno em sua integralidade.
Essas duas premissas não são abstrações teóricas: são o ponto de partida indispensável para qualquer diagnóstico sério acerca da litigiosidade brasileira. No próximo artigo, o olhar se volta para dentro do Judiciário: quantos processos tramitam, quem os move e o que esses números – impressionantes e, ao mesmo tempo, perturbadores – revelam sobre o acesso à justiça no Brasil.
Até breve.
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[1] CARNELUTTI, Francesco. Sistema di Diritto Processuale Civile. Padova: CEDAM, 1936. v. 1. p. p. 12.
[2] FREITAS JUNIOR, Antonio Rodrigues. Conflitos de justiça e limites da mediação para a difusão da cultura da paz. In: SALLES, Carlos Alberto de (org.). As grandes transformações do processo civil brasileiro: homenagem ao Professor Kazuo Watanabe. São Paulo: Quertier Latin, 2009. p. 509-534.
[3] TAKAHASHI, Bruno. Em busca da solução adequada de conflitos: partes e instituições em disputa. Belo Horizonte: Del Rey, 2021. p. 23-24, p. 25).
[4] MAYER, Bernard. The dynamics of conflict: a guide to engagement and intervention. 2nd ed. San Francisco: Jossey-Bass, 2012.
[5] FELSTINER, William L. F.; ABEL, Richard L.; SARAT, Austin. The emergence and transformation of disputes: naming, blaming, claiming. Law & Society Review, v. 15, n. 3/4, p. 631-654, 1980-1981.
[6] TAKAHASHI, op. cit., p. 11-51.
[7] Ibid., p. 198.
[8] GALANTER, Marc. Acesso à justiça em um mundo de capacidade social em expansão. Revista Brasileira de Sociologia do Direito, Porto Alegre, v. 2, n. 1, p. 37-49, jan./jul. 2015. Disponível em: https://www.direitorp.usp.br/wp-content/uploads/2021/04/Marc-Galanter.pdf. Acesso em: 15 dez. 2022. p. 44-45.
[9] MATHER, Lynn; YNGVESSON, Barbara. Language, Audience, and the Transformation of Disputes. Law & Society Review, v. 15, n. 3-4, p. 775-821, 1981.
[10] SANDEFUR, Rebecca L. What we know and need to know about the legal needs of the public. South Carolina Law Review, v. 67, p. 443-460, 2016.
[11] HADFIELD, Gillian K. Higher Demand, Lower Supply? A Comparative Assessment of the Legal Resource Landscape for Ordinary Americans. Fordham Urban Law Journal, United States, v. 37, p. 129-156, Feb. 2010.
[12] GALANTER, op. cit., p. 37.
[13] Ibid., p. 37.
[14] SILVA, Paulo Eduardo Alves da. Acesso à Justiça e Direito Processual. Curitiba: Juruá, 2022. p. 39-41.
[15] DEUTSCH, Morton. The resolution of conflict: constructive and detructive processes. New Haven; London: Yale University Press, 1973.
[16] DEUTSCH, op. cit., p. 8-9.
[17] SILVA, op. cit., p. 41.
[18] SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma revolução democrática da justiça. São Paulo: Cortez, 2011. p. 35.
[19] GALANTER, Marc. Reading the Landscape of Disputes: What We Know and Don’t Know (and Think We Know) About Our Allegedly Contentious and Litigious Society. UCLA Law Review, Los Angeles, v. 31, n. 1, p. 4-71, Oct. 1983. p. 14-15.
[20] SILVA, op. cit., p. 49.
[21] FISS, Owen M. The forms of justice. Harvard Law Review, Cambridge, v. 93, p. 1-58, 1979.
[22] GALANTER, Marc. The Radiating Effects of Courts. In: BOYUM, Keith O.; MATHER, Lynn. Empirical theories about courts. 2nd ed. New Orleans: Quid Pro Books, 2015. p. 121-146.
[23] SILVA, op. cit., p. 27.
[24] A propósito, estudos antropológicos revelam que a relação conflito-sociedade-litigiosidade não é tão horizontal quanto aponta a tradição jurídica ocidental. NADER, Laura; TODD, Harry F. The Disputing Process: Law in Ten Societies. New York: Columbia University Press, 1978.
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